杨华：论以县域为基本单元的乡村振兴

　　摘要：乡村振兴与新农村建设有着本质区别。乡村振兴的基本单元应该定位在都市之外的县域范围, 包括县城、集镇与村庄的统一体。乡村振兴不是村庄振兴, 它本质上是县域的全面振兴。以县域为基本单元的乡村振兴, 既能实现城镇化与乡村振兴同步发展, 又能协调基础建设与全面振兴的辩证关系, 还契合了农民渐进城镇化和半城镇化的特点, 能够在人与资源上实现城乡融合发展。推进乡村振兴要有空间视野, 不能把乡村振兴局限在村庄, 也要有时间视野, 不能把乡村振兴的近期目标与中长期目标混同, 搞急功近利式的乡村振兴。同时还要有辩证的视野, 不能把城镇化与乡村振兴对立起来, 也不能把乡村振兴与村庄保底对立起来。城镇化与村庄保底都是现阶段乡村振兴的基本内容, 是县域内乡村全面振兴的基础工作。

　　关键词：城镇化; 代际分工; 半工半耕; 城乡融合; 空心化;

　　党的十九大报告首次提出“乡村振兴战略”, 2017年底中央经济工作会议和中央农村工作会议进一步明确了实施乡村振兴战略的目标任务、时间表和路线图。2018年9月中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划 (2018—2022年) 》对实施乡村振兴战略做出了阶段性谋划, 明确了当前阶段的目标任务及具体措施。实施乡村振兴战略是以习近平同志为核心的党中央着于眼党和国家事业全局对“三农”工作做出的重大决策部署, 它顺应了广大农民群众对美好生活的向往, 是解决新时代社会主要矛盾的重要途径[1], 是未来促进我国农业农村现代化的总战略和“三农”工作的总抓手。

一、问题提出与文献综述

　　乡村振兴战略提出来后, 政策部门和学界都对其展开了全方位解读、阐发和研究。通观既有研究, 在对乡村振兴战略的具体实施上主要有两种思路, 分别是较为激进的思路和较为稳健的思路。激进思路是目前研究的主流, 认为只有进一步深化农村改革, 加速农村人地钱等要素流动, 乡村振兴才能落地生根, 农民收入才能提高, 城乡差距才能缩小。该思路的主要目标是让农民在农村致富, 主要的措施包括三条:其一是推动农村产业振兴。乡村振兴产业兴旺是重点, 主张要把提高农业综合效益和竞争力作为主攻方向, 全面振兴第二、三产业, 防止农村产业空心化[2]。其二是要将人才留在农村, 注重优化乡村人口结构和农业劳动力结构, 提高乡村人力资本质量[3]。认为乡村振兴关键是要有人才, 因而要培育现代青年农场主、新型农业经营主体带头人、农业职业经理人等[4]。其三是在农村土地上做文章, 通过建立相应的用地保障机制来推动乡村振兴, 具体办法包括农村建设用地入市、完善农村土地三权分置、土地增减挂钩指标异地交易、盘活闲置宅基地和农房等措施[5]。这些措施需要各级政府出台相应的政策和制度, 创设和建立相关的体制机制, 还需要有大量的资源投入, 进而资源投放的机制、精准度和效率也成了重要研究课题[6]。

　　稳健思路的基本主张是大部分农民家庭收入的增长空间在城市, 乡村振兴的基本目标是保持农村的基本秩序, 为留在农村的农民供给基本的适合生活和方便生产的公共物品和公共服务, 实现不同区域农村的有效治理[7]。为此, 该思路下的乡村振兴研究主要有以下观点。一是乡村振兴战略要通过各种资金和政策支持让农民继续与土地结合起来, 解决农民在与土地结合中面临的问题和困难, 从而保证农民获得远高于城市贫民窟的生活水平[8]。二是谨防城市过剩资本和市民下乡挤占农民的获利空间, 保障适度规模经营主体和小农户的利益, 健全和完善农业生产的社会化服务体系[9]。三是乡村振兴要有国际经验的视野, 认为欧美日是通过工业化和城镇化走出了中等收入陷阱之后才转而推动乡村振兴, 中国不能因为激进的乡村振兴过度消耗国家资源从而无法走出中等收入陷阱[10]。稳健思路主张在保持现有农村土地制度、基本经营制度、村社集体制度、基层自治制度等不变的前提下, 通过提高基层治理能力和加强治理体系现代化建设来实现为农民保底的乡村振兴。

　　以上两种乡村振兴的思路具有根本的区别。激进思路试图通过乡村振兴战略在短时期内一劳永逸地解决“三农”问题, 在乡村振兴战略下让农民发家致富, 让农村变得跟城市一样现代化。而稳健思路则认为不能在农村内部解决“三农”问题, 而应通过工业化和城镇化的发展在城市解决“三农”问题, 乡村振兴就是要为在城市解决“三农”问题腾挪出足够的时间和空间。

　　两种思路也有共同点, 那就是都认为乡村振兴战略只是在内涵上深化了过去的“新农村建设”, 是后者量变意义上的“升级版”[11]而已。但是事实上, 乡村振兴战略是在我国进入中国特色社会主义新时代、社会主要矛盾发生了根本性转变、农业农村现代化提出了新要求的背景下提出来的, 它在目标、内容和方略上都与新农村建设有本质区别, 它是自成体系的战略设计。本文认为乡村振兴战略与新农村建设的根本区别是二者的战略目标不同, 乡村振兴的战略目标是以县域振兴带动农业农村现代化和农民城镇化, 而新农村建设的战略目标则是村庄经济社会的发展和建设。这样二者落地的基本单元也就不同, 乡村振兴战略落地的基本单元是县域, 而新农村建设的落地单元是村庄。

二、县域与村庄：乡村振兴与新农村建设的本质区别

　　乡村振兴与新农村建设是党和国家在不同历史时期针对“三农”工作提出的战略规划, 二者在落地单元和核心内容上都有根本差别。从实施“社会主义新农村建设”到乡村振兴战略的提出, 是新时代党和国家战略思维的新发展。

　　(一) 从“农村”到“乡村”的战略新思维

　　党的十九大报告提“乡村振兴”而非“农村振兴”, 内含着党和国家对“三农”工作的战略新思维。从“乡村”和“农村”两个词汇的内涵来看, “农村”是一个专门从事自然经济和农业产业的经济单位, 国家对它在现代经济系统中的功能定位是生产粮食。而“乡村”则不单纯是一个从事农业生产的经济单元, 而是集生活与生产、社会与文化、历史与政治多元要素为一体的人类文明体[12]。从这个意义上讲, 乡村振兴不是单纯的农业经济的振兴, 更不仅仅是农业产业的振兴, 而是政治、经济、文化及治理等各方面的整体振兴。

　　从“乡村”和“农村”所对应的概念来看, “乡村”对应的是“都市”, 而“农村”对应的则是“城镇”。“都市”指的是以非农业产业和非农业人口集聚为主、人口数量达到一定规模的居民点, 它是一地的经济、政治及文化中心。根据城市研究专家的概念, “都市”具有以下特征:人口密度高;集聚了不同文化、职业、语言背景且匿名性强的居民;聚集各类社团、企业和机构;人们活动趋向于专业化;居民知识和技能水平高于乡村居民;主要以法律法规为社会契约;生活多样化程度高、时间观念较强、生活节律快、相互间竞争性强等。对照这些特征, 在中国只有地级市以上的城市才能称得上“都市”, 而包括县城、集镇、中心村等人口相对聚居地都不具备都市特点, 而是更多地带有明显的“乡村”的特性, 包括在长期的历史发展中形成的共同血缘关系、互助关系、风俗习惯、文化价值及地方性规范。“城镇”是指具有一定规模工商业的居民聚居点, 包括都市、中小城市和集镇。集镇是介于农村与城市之间的过渡型居民点。与对农村的定义相一致, 对城镇的定义也多基于其在第二、第三产业上的经济功能。所谓城镇化就是指随着生产力的发展、科学技术的进步和产业结构的调整, 以农业为主的传统农村型社会向以工业和服务业等非农产业为主的现代城镇型社会转变的过程。农民由村庄向县城、集镇转移是城镇化的一部分, 但是新农村建设不包含城镇化。

　　因此, “乡村”是以县域为范畴的综合性的全域概念, 而农村则是以村庄为范畴的单一经济性质的局域概念。“乡村振兴”就是特指都市之外的地域经济社会的振兴, 包括县城、中心镇、集镇、中心村及之外的整个乡村社会的全方位振兴, 它以县域为基本单元。“新农村建设”则主要是指城镇之外以村庄为基本单元的经济社会建设, 而不包括县城和集镇的建设。质言之, 乡村振兴本质上是县域振兴, 而新农村建设则主要是村庄建设。

　　(二) 乡村振兴与新农村建设的内容比较

　　既然在基本单元上有差别, 那么乡村振兴与新农村建设在内容上也就会有较大差别。党的十九大报告提出“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴总要求, 而党的十六届五中全会则提出过“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村建设总体要求。从字面上看乡村振兴和新农村建设都是用五句话、二十字来概括各自的总要求, 二者主要的项目内容也没有变化, “乡风文明”甚至一字不差, 似乎只是在建设的标准和程度上有差别, 乡村振兴战略提出了更高的要求。但是当从基本单元的视野来看乡村振兴与新农村建设时, 就容易发现二者不仅仅是量上的差别, 更本质的是战略上的差别。

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