杨华：论以县域为基本单元的乡村振兴

　　5.“乡风文明”和“乡村振兴”

　　“乡风文明”的提法虽然没有变, 但在乡村振兴背景下它是指整个县域内乡村优秀传统文化所蕴含的道德风尚、民俗规范、精神价值、思想观念等, 是与社会主义核心价值观、现代人文精神、文明素养、科学知识等相结合的产物。就文化社会风气而言, 村庄不是孤岛, 它受到地域范围内文化社会氛围的影响和渗透。地域范围的风气不好, 村庄的风气就不可能是净土。而县域是地域“小传统”与国家“大传统”的结合点, 它除了具有行政管理上的统一性之外, 还在社会文化和人文风俗上具有共同体性质。乡村振兴要推进乡风文明建设, 其切入点应该是县域。在乡风文明建设的一些具体事务上, 县域也是基本的治理单元。诸如在治理农村人情酒席泛滥、规范乡村人情风俗中, 由于农村的人情圈都在县域范围内, 如果只在一个村庄或乡镇内给予新的规范, 就很可能造成人情行为的混乱而难以持续, 而若在县域范围内对赶人情和办酒席进行统一规范, 则容易形成新的风俗习惯。再如农村养老问题, 在市场经济条件下村庄传统伦理已难以规范农民的养老行为, 村庄舆论在村民相互“不得罪”的逻辑下不再发挥作用, 只有在县域范围内构建起养老、孝老、敬老的政策支持体系, 出台权威性的支持有关养老的村规民约的政策措施, 才能营造良好养老社会环境和舆论氛围。

三、以县域为基本单元的乡村振兴：特有内含的优势

　　虽然中央并没有明确提出要以县域为基本单元实施乡村振兴战略, 但是从乡村振兴的内容可以看出乡村振兴的实质是县域振兴, 就是要通过县域发展带动县域内农民城镇化和农业农村现代化, 实现乡村的全面振兴。以县域为基本单元来考察和实施乡村振兴, 有以村庄为视域所不具备的优势。

　　(一) 实现城镇化与乡村振兴同步发展

　　如果把乡村振兴视为新农村建设的“升级版”或是村庄振兴, 就会把城镇化与乡村振兴对立起来。城镇是人口、资源和就业机会的集聚地, 城镇化是世界工业化和现代化发展的必然趋势, 中国经济社会的发展也必然要走城镇化这条道路。从农民的角度来看, 城镇化是农民家庭发展的新目标和新阶段。农民在实现温饱和宽裕的生活之后, 家庭的下一个发展目标就是实现城镇化, 这已成为农民在村庄展开社会竞争的最重要的“标的物”, 包括农村小孩要进城上学、青年农民结婚要在城镇买房和青壮年劳动力要进城务工。2000年以来, 我国年均城镇化率超过1%, 到2017年我国平均城镇化率为57.35%。但是即便保持现在的城镇化增长速度, 到2035年我国仍然有差不多4.5亿没有城镇化的农民留在农村[14], 那么国家政策就要考虑这个庞大的农民群体的生产、生活和出路问题, 包括让他们共享现代化的成果。在一定意义上, 乡村振兴也是应对这一基本国情提出来的长远战略问题。这样, 一方面农民要城镇化, 国家也需要通过城镇化来带动经济社会发展, 另一方面又要投入资源进行乡村振兴, 这似乎构成了一对矛盾。

如果以村庄为基本单元推进乡村振兴, 那么二者就必然是一对矛盾。因为按照这个思路乡村振兴就是村庄建设, 一方面是要通过大量的国家资源的投入, 将村庄建设得像城市一样美丽和现代化;另一方面要通过农业产业发展等措施将青壮年劳动力留在村庄以提升村庄人气,(点击此处阅读下一页)而不是将更多的劳动力转移到城镇。这些措施会与农民对城镇化的期待相背离, 其结果可能是村庄建设得很好而农民却进城了, 导致消耗大量资源的基础设施使用率低, 乃至造成纯粹资源的浪费, 也使真正需要建设的村镇没有得到很好的建设。而以县域为基本单元推进乡村振兴, 则可以实现城镇化与村庄建设的协同发展。一是对村庄进行分类管理, 其中大量人口流失的村庄则对在村人口进行异地搬迁、建设中心村集中居住, 对还有大量人口居住的村庄给予基本公共建设和公共服务;二是通过工商业发展和教育机构集中等措施推动集镇、中心镇和县城发展, 以此带动农民就地城镇化。这样一来, 国家投入资源的瞄准率就相对较高, 让本该消失的村庄消失, 把节省下来的资源投入到需要建设的中心村镇和城镇化上来, 既可以实现农民的城镇化, 又可以保证尚未实现城镇化的农民能够在村庄享受与城镇相对均等的公共服务。

　　以县域为基本单元的乡村振兴既不是要否定城镇化、将农民生拉硬拽地留在农村, 也不是要让每个村庄都得到城镇一样的振兴;而是在推动农民就地城镇化的基础上, 为尚需要留在村庄里生活的农民构建较好的社会秩序、生活条件和发展环境, 从而为他们渐次实现城镇化提供基础。

　　(二) 协调基础建设与全面振兴的关系

　　根据《乡村振兴战略规划 (2018—2022年) 》的目标设计, “到2020年, 乡村振兴的制度框架和政策体系基本形成, 各地区各部门乡村振兴的思路举措得以确立, 全面建成小康社会的目标如期实现。到2022年, 乡村振兴的制度框架和政策体系初步健全”。乡村振兴的远景规划是, “到2035年, 乡村振兴取得决定性进展, 农业农村现代化基本实现。农业结构得到根本性改善, 农民就业质量显著提高, 相对贫困进一步缓解, 共同富裕迈出坚实步伐;城乡基本公共服务均等化基本实现, 城乡融合发展体制机制更加完善;乡风文明达到新高度, 乡村治理体系更加完善;乡村生态环境根本好转, 生态宜居的美丽乡村基本实现。到2050年, 乡村全面振兴, 农业强、农村美、农民富全面实现”[15]。根据该规划, 乡村振兴分为三步走, 第一步从2018年到2022年是制度设计和完善阶段, 第二步从2023年到2035年是初步实践和决胜阶段, 第三步从2036年到2050年是乡村全面振兴阶段。第一步和第二步所做的工作属于基础建设, 包括制度基础和实践基础;第三步则是在前一阶段的基础上实现全面振兴。基础建设和全面振兴需要在县域范围内进行协调展开。

　　假设乡村振兴是以村庄为基本单元的话, 那么就必然要在每个村庄实现产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴, 也就必须在基础建设阶段对每个村庄进行普惠式的制度建设和资源投入, 然后在全面振兴阶段使每个村都实现“农业强、农村美、农民富”的战略目标。但是, 一方面, 在工业化、现代化和城镇化背景下村庄走向衰败是必然的趋势, 大量的村庄既没有基础也没有必要进行振兴。另一方面, 无论是基础建设还是全面振兴, 只要在村庄中无差别地全面铺开就必然会耗费国家大量的人力、物力、财力等资源, 不但达不到振兴乡村的战略目标, 而且会拖累国家其他领域的现代化建设和发展, 甚至还可能使国家迈不过中等收入陷阱。

　　以县域为基本单元推进乡村振兴, 可以在有所为有所不为乃至量力而为的基础上, 实现乡村振兴的战略目标。比如, 以县域为基础对乡村振兴进行总体规划和布局, 因地制宜地发展特色产业, 在产业发展上不能一窝蜂地都搞农业产业化和乡村旅游, 更不需要在每个村庄都搞产业发展。这样就不会在基础建设阶段造成低水平的重复建设和同质竞争。再如, 在对村庄进行分类管理的基础上, 分步骤、分阶段、分项目地开展基础建设, 有的村庄让其逐渐消失, 有的村庄保持基本建设水平, 而诸如中心村镇则可以进行全面建设。这样在基础建设阶段就可以避免全线出击, 使国家资源的投入就既有节制又有效果。待到2035年后基本实现社会主义现代化, 国家走出中等收入陷阱, 国力得到极大发展, 城市中产阶级进一步壮大, 这个时候国家就有足够的能力在基础建设的基础上推进县域范围的全面振兴。到2050年, 包括保留下来的部分村庄、中心村、集镇、中心镇和县城就都可以实现和都市一样的全面现代化。

　　(三) 实现城乡融合发展

　　所谓城乡融合是指城乡人员要素、空间要素、经济要素和自然要素的优化组合和双向流动[16]。城乡融合是对城乡关系新发展的概括, 是对以往城市优先、城乡统筹等发展理念的修正与发展, 其目的是要达成城乡两种空间、业态、资源系统相互渗透、密切联系和功能互补的新格局[17]。城乡要素的互动是城乡融合的关键, 那么哪一层级的城市与农村的互动才能够使城乡要素的互动最充分?都市的资源和生态系统较为完备和独立, 它无须与乡村进行深度互动亦能自我运转和循环。只有在县域范围内, 城镇才既有资源和生态的独立性, 又有与农村互动和交换资源的需求, 也就是说在县域才能够实现真正的城乡融合发展。

　　在城乡融合发展问题上, 许多学者认为最根本的是要深化城乡集体产权制度改革, 打破户籍制度和城乡二元结构, 促进城市的人才、资本流下乡, 同时推动农村的劳动力、土地进城, 加强城乡公共服务均等化, 实现城乡之间的深度互动和资源交流。但是从县域来看, 户籍制度并不是影响农民城镇化的障碍, 经济条件即能否在城镇获得稳定就业、购房定居才是农民是否真正城镇化的关键。城市资本和人才盲目下乡进入农业生产领域, 不仅挤占了在村农民原本狭小的利润空间, 而且由于经营成本高而难以获得利润, 只能向国家索取高额补贴[18]。若政策放宽允许农民的耕地和宅基地自由买卖, 城市闲置资本下乡大量占有这些资源, 很可能使失去土地的农民工在进城失败或是遭遇经济危机失业后没有了退路, 从而成为城市流民。因此, 所谓在人力资源、土地、资本之间进行双向自由流动很难实现城乡融合, 反而可能造成城市对农村的新剥夺和新剪刀差。从调查来看, 在县域能够实现真正的城乡融合发展, 主要表现在以下几个方面:

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