任中平：新时代农村基层治理亟需加强基层民主建设

　　内容摘要：近年来，由于我国社会急剧转型以及城市化浪潮的冲击，农村基层治理中的各种矛盾冲突不断显现，而既有的基层治理体系、治理方式和治理能力还存在诸多不适应，从而使当前农村基层治理实践面临一系列新的问题与挑战。其突出问题之一，便是基层治理中普遍存在着简单化行政管理手段盛行，导致官僚主义、形式主义泛滥，从而严重抑制了农民群众在基层治理实践中的自主性、积极性和主动性，同时也导致基层民主建设的弱化和虚化。这种情况如果得不到及时纠正，显然无法有效应对新时代农村基层治理面临的新情况新问题，不利于实施中央提出的乡村振兴战略和如期实现脱贫攻坚的目标任务，不利于化解基层社会日益突出的复杂矛盾，同样也不利于治理基层腐败和纠正四风问题。

　　关键词：农村基层治理 基层社会矛盾  基层民主建设

　　任中平，西华师范大学政治学研究所教授。

　　党的十八大以来，为了完成中央提出的2020年全面建成小康社会的目标任务，脱贫攻坚作为各级党政面临的头等大事，得到了全面有效的贯彻和迅速深入的推进，并取得了巨大的成效，充分显示了我们党强有力的领导权威和国家集中力量办大事的体制优势。但另一方面，在这种自上而下的压力型体制之下，各级党政机构和基层干部为了按时完成上面层层加压的繁重任务，往往采用简单化的行政管理手段，而缺乏尊重群众观念和深入细致的民主方式，结果造成了当前基层治理中的许多负面效应。现实中的突出问题之一，就是不管部署什么工作，都让基层签个责任状。责任状泛滥，本质是一些上级以行政权力压制下级，暴露出的是典型的官僚主义作风。近年来基层治理中普遍存在的这种简单化行政管理手段盛行，导致官僚主义、形式主义泛滥，严重抑制了基层干部群众在基层治理实践中的自主性、积极性和主动性，同时也导致基层民主建设的弱化和虚化。这种情况如果得不到及时纠正，显然根本无法适应新时代农村基层治理面临的新情况、新矛盾和新问题，不利于实施中央提出的乡村振兴战略和如期实现脱贫攻坚的目标任务，不利于化解基层社会日益突出的复杂矛盾，同样也不利于治理基层腐败和纠正四风问题。

　　一、实施振兴乡村战略和实现脱贫攻坚目标，必须尊重农民群众的主体地位，激发他们脱贫致富的内在动力

　　习近平同志在十九大报告中提出，要实施乡村振兴战略。而实施振兴乡村战略和实现脱贫攻坚目标，都要与基层民主建设有机结合起来。

　　实施振兴乡村战略，离不开广大农民群众的积极参与。归根到底，农民群众才是乡村建设的主力军，是乡村治理的主体力量。乡村振兴不可能依靠党政机关干部去完成，干部的职责是调动农民的积极性，那就要放下架子去聆听农民的呼声，而不是让农民去聆听干部的指令，只有这样干部才知道农民心里想什么，农民才会有事跟干部商量，农村的事情才能办得成。应当看到，基层民主建设是振兴乡村战略的题中应有之义。如果离开基层民主建设，离开基层民主制度的支持和保障，缺乏广大农民群众的民主参与，那么，乡村建设中的产业支撑、基础设施、公共事业以及环境整治的各项事业都不可能顺利推进，即便建立起来也难以维护和发展。由此看来，振兴乡村战略，推进农村产业发展，改造农村基础设施，改善农民生产生活环境的过程，本身就是一个推进农村基层民主建设的过程。

　　当前，对于各级党政领导而言，脱贫攻坚是责任大如山的政治任务和民生工程，是各地农村工作的首要任务。在推进精准扶贫工作中，同样必须高度重视和精心培育农民群众的主人翁意识，赋予他们自己当家作主的民主权利，激发他们脱贫致富的内在动力。如果仅仅依靠党和政府的力量，凭借外界的支持和帮扶，不断地加大投入，虽然可以帮助贫困人口在一定时期和范围内脱贫，但这样的扶贫方式仍然是我们过去习惯的输血式扶贫，而无法重新造就贫困户的造血功能，还是无法从根本上解决贫困的根源问题。这一问题得不到根本解决，即便暂时可以脱贫，但终归还可能要返贫。并且，这种单一输血式扶贫甚至还会造成一些贫困户“等靠要”的懒汉思想。

　　这种情况的出现，与我们的有些扶贫工作方式欠妥有关。我们总是习惯于将精准扶贫简单理解为“给钱脱贫”，大包大揽，给贫困户送钱送物。这样一来，只会让贫困群众滋生依赖心理，以争当贫困户为荣，甚至不择手段，斤斤计较，邻里反目，民风不古。可见，这里有一个深层次的核心问题并没有得到解决，那就是我们常常过于关注贫困人口的物质贫困，而往往忽略了贫困人口的精神贫困和权利贫困。精神贫困和权利贫困远比经济贫困更棘手，因为经济贫困可以通过帮扶手段在一定时期和范围内得到有效解决，而精神贫困和权利贫困却是依靠人力物力财力无法克服的，它需要一个漫长的培育教化和逐渐生成的过程。但有些地方的扶贫工作往往成为一阵风式的运动式扶贫：只见干部累，不见群众动。运动式扶贫尤其表现在上级检查和考核期间，乡镇干部倾巢而出，搁置手中其他工作，集中力量服务于所谓的“中心工作”，外表形式上搞得轰轰烈烈，但检查考核一结束便戛然而止，这种“运动式”扶贫既不可持续，又严重影响乡镇正常运作，直接导致治理的低效。

　　因此，要从根本上解决贫困问题，除了政府的帮扶和社会各界的支持之外，恐怕首先还要解决贫困人口的精神贫困和权利贫困的问题。乡村振兴首先需要精神振兴，脱贫攻坚必须尊重农民群众的主体地位，激发他们脱贫致富的内在动力。

　　脱贫攻坚不能只是自上而下地靠行政命令和外部帮扶来单打独斗，更要发动广大群众来参与其中，扶贫中的很多工作最终要依靠村干部、全体党员、全体村民来组织开展和实施。为此，扶贫要先扶志，扶贫要先还权，要精心培育农民群众的主人翁意识，要真正还权于广大农民群众，让他们自己当家作主，实行社区型合作，积极参与到扶贫实践中来，激发和调动他们脱贫致富的内在动力。社区主导型发展的核心就是将社区和贫困人口作为目标群体和受益对象，将资源和决策的使用权和控制权完全交给社区，由农民决定实施什么项目、由谁来实施，并由农民掌握、控制项目资金的使用，依靠农民自己推动社区的发展，实现农民的自我组织、自主管理、自我监督和自我服务。[①]

　　二、有效化解基层社会矛盾和增强基层治理能力，迫切需要推进基层协商民主

　　当前，随着我国农村经济社会改革进一步深化，农村基层社会生态已经发生了一系列深刻改变，过去那种由基层党组织为主体、以行政权力和资源垄断为依托、依靠自上而下的行政命令来开展活动的传统基层治理方式已经无法适应新形势的要求，农村基层治理实践面临着一系列新的问题和挑战，集中表现在以下几个方面：

　　第一，农民群众的利益诉求不断增加，农村社会的各种矛盾问题日渐突出,以往那种依靠行政权力简单施压的方式已经无法有效应对这些新情况和新问题。随着改革开放的不断深入和市场经济体制的确立，广大农村的经济快速发展，人们的利益诉求也逐渐多样化，传统的政策措施越来越难以应对农村群众日益增多、复杂多元的利益诉求而导致的各种矛盾和问题。这种利益分化导致不同利益主体之间的摩擦和冲突使基层社会的各种矛盾问题日渐突出，因而化解分歧和冲突已成为基层社会稳定与发展的关键，而以往那种传统的、依靠行政权力简单施压的方式已经无法有效进行基层社会治理。面对如此众多复杂的村民诉求，农村基层领导干部深感任务重、压力大、工作难，过去的传统管理方法已不能有效应对这些新情况和新问题。

　　第二，广大农村进城务工人员增多，村治主体严重弱化，村民自治制度难以有效运行而陷入治理性困境。随着新农村建设和城乡一体化进程的加快，大量农村人口进城致使推行了30多年的以行政村为单位的村民自治已经难以为继，农村“空心化”现象严重，村民自治难以有效运行。当前，在我国广大农村普遍推行近30年的村民自治制度面临严峻挑战，集中表现为“四难”：一是村民大会召集难，二是村民代表大会决议难，三是村级事务群众参与难，四是对村两委实行监督难。上述情况表明，村民自治的制度设计迫切需要在新的历史条件下加以发展和完善，迫切需要完善现有的村级治理模式。我国基层民主政治制度虽然已经形成了原则性的框架，但是民主制度的实践性还需要有更深度的推进。现实情况表明，村民自治制度还有待进一步落到实处，使其在现实条件下有效发挥作用。同时，基层民主建设的侧重点，也需要从基层民主选举向基层民主协商转换与发展。自上个世纪80年代后期以来，贯穿这一时期村民自治的主要内容是进行民主选举，而随着村委会选举的逐步推开，选举过程中的种种乱象诸如贿选、宗族势力影响以及黑恶势力渗透等也逐渐显现出来。特别是近些年来，伴随城市化浪潮而引发的乡村社会的一系列深刻变迁，诸如大量农民进城务工，农村资源流向城市，传统乡村文化的瓦解，致使村民自治实践遭遇一系列现实难题而陷入治理性困境。

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