王亚华 舒全峰：中国精准扶贫的政策过程与实践经验

　　（一）

　　理念维度：以先进理念指引精准扶贫道路

　　1. 扶贫体制：坚持党的集中领导

　　坚持党的集中统一领导，是实现经济社会持续健康发展的根本政治保证，也是精准扶贫取得成功的体制保障。“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势”。党的十八大以来，我们党在中国特色社会主义伟大事业、党的建设伟大工程和具有许多新的历史特点伟大斗争的实践中，确立了习近平总书记在党中央和全党的核心地位，在此之后，习近平总书记就精准扶贫工作提出了一系列新思想、新论断、新观点，作出了一系列新部署，要求农村扶贫开发政策和措施针对真正的贫困人口，从根本上消除导致贫困发生的各种因素和障碍，达到可持续脱贫的目标（汪三贵等，2015：147—150），这是做好经济工作和脱贫攻坚的根本保障。

　　一方面，党的集中领导在精准扶贫工作上扮演着“核心”的作用，能够在最大程度上实现对扶贫资源、人力物力的统筹，对各方不同利益的协调，“五级书记抓扶贫”的政策实践是这一理念的具体落实，已被证明十分有效。另一方面，群众是精准扶贫的核心主体，组织动员群众参与精准扶贫是实现扶贫成效目标的重点，也是难点，中国共产党历经百余年的发展，早已深度融入社会和人民群众的方方面面，逐渐形成了强大的“动员型”体制，在精准扶贫中以“运动式”治理的方式，迅速营造扶贫工作的舆论势头和社会氛围，实现人、财、物的快速集中与调动，使得减贫效果集中凸显。此外，精准扶贫作为一项宏观制度设计，要将制度设计转化为制度成效，离不开有效的政策执行，党的基层组织深度嵌入国家与社会之中，具有强大的介入能力，能够集中行政力量高效精准地执行扶贫政策，并将扶贫工作与其他行政工作有效衔接、协作，使行政体系整体成为扶贫体系（王雨磊等，2020：195—209）。

　　2.扶贫对象：坚持以人民为中心

　　中国特色社会主义事业是亿万人民自己的事业，发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享是我们党矢志不渝的追求，坚持以人民为中心的理念确保了扶贫对象的聚焦和精准。十八大以来，全国上下坚持以人为本，尊重人民主体地位，树立共享发展理念，全力推动全面小康社会建设，深入实施精准扶贫精准脱贫，落实“保基本、兜底线、促公平”的措施，通过建机制实现可持续，在通过发展做大蛋糕的同时分好蛋糕，使得广大人民群众尤其是贫困群体有了更多的获得感（宁吉喆，2017）。

　　十八大之后，党中央将扶贫开发上升到治国理政的新高度，提出了新时期精准扶贫精准脱贫的战略，强调帮扶措施“到村到户到人”，明确要求“不让一个贫困地区掉队、不让一个民族兄弟掉队、不让一个贫困家庭掉队”。在战略上重视每一个个体的同时，在落实上也满足人民群众真正的实际需求：从初期帮助贫困群众解决温饱，到改革开放后保障贫困群众收入增加，再到新时代确保贫困群众“两不愁、三保障”，贫困群众的生产生活条件显著提升，自我发展能力也稳步提高，这些直观的减贫目标把人民的利益放在了最重要的位置，确保了政策目标群体和政策执行路线的聚焦。

　　3.扶贫思路：坚持包容性发展

　　包容性发展是“中国式减贫”的内在属性。亚洲开发银行和欧盟分别在2007年和2010年提出了包容性发展的概念，强调经济增长的巨大收益要能够惠及普通民众，实现机会平等、公平参与和区域可持续发展（Herrera,2016:1725-1730）。在精准扶贫中坚持包容性发展的思路，本质是在增长的过程中最大限度地实现民众共享增长成果，使贫困人群能获得公平的收入分配和均等的发展权利，确保每个公民都有获得公平的发展机会，其核心要义是遵循共建、共享、共富的发展理念，公平分享经济发展成果，促进发展的协调与均衡（向德平，2011：1—8）。

　　我国长期以来实施的城乡二元体制和剪刀差使农业、农村和农民面临一定程度的不公平对待，难以与城市共享发展成果，精准扶贫中所推出的资产收益扶贫、三权分置改革、农村“三块地”改革等政策正是致力于让贫困群众获得公平的收入分配和均等的发展权利，本质上是一种有利于穷人的经济增长方式（李小云，2020）。尤其在当前农村劳动力大量外流的经济社会背景下，老人、妇女、儿童、病残群体往往更容易陷入贫困，我国在精准扶贫中专门针对这些弱势群体出台各类帮扶政策，其价值在于促进金字塔底层人群的进步，实现发展的协调与均衡（Ramani, 2014:295-305）。

　　4.扶贫实施：坚持适应性治理

　　适应性治理是通过协调环境、经济和社会之间的相互关系来建立韧性管理策略、调节复杂适应性系统的状态，从而应对非线性变化、不确定性和复杂性的理论（Chaffin等, 2014:56）。尽管我国在各领域实行党的集中统一领导，但其并非单纯的中央集权，而是在权力向中央集中的同时，又赋予地方经济和社会发展的自主权 (庞明礼，2020：89—97)，这使得包括精准扶贫在内的各项政策在实施过程中能够适应地方的自然地理条件、历史文化、资源禀赋和生态约束等独有特征，“精准化”推行多元化的扶贫开发道路，并根据政策反馈及时调整相应政策。

　　我国在减贫治理中始终坚持稳定性和动态性相结合，在不同阶段既出台了具有纲领性的指导文件，又根据实际进展情况不断调适中国的贫困线、扶贫政策供给和相关制度安排，不断更新调整政策的瞄准性和需求回应性。例如基础条件差、起点低、发展慢的地区如果没有针对性的扶持政策，与其他地区的差距就会不断扩大（汪三贵，2020：130—148），因此，我国针对三区三州、革命老区等特殊贫困地区的不同特点，制定了适应该地区经济社会发展状况和需求的扶贫规划。中国的扶贫开发工作没有历史经验和国外经验可循，在实际工作中不断根据政策执行效果和政策反馈情况合理调适政策以适应扶贫需求，在最大程度上实现了扶贫理论与扶贫现实的融合。

　　（二）

　　方法维度：以科学方法推进精准扶贫施策

　　1. 制度式扶贫：注重顶层设计

　　党的十八大以来，中国开辟精准扶贫新时代，精心设计，精准发力，成为脱贫攻坚中国方案的一个重要特点，其中，纳入国家规划是实现脱贫目标的制度保障（胡鞍钢，2016）。党和国家将脱贫攻坚纳入国家总体发展战略，摆到治国理政的重要位置，提升到事关全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的新高度，纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局进行决策部署，不断从宏观、中观和微观层面对减贫方案进行制度设计，不仅在战略上明确了扶贫开发的基本方向，而且在路径上促进了减贫举措的落地实施。

　　在精准扶贫的顶层设计中，将外在“输血式”扶贫与内部“造血式”扶贫相结合，以保障贫困群众的生存权和发展权；重视扶贫开发与区域发展相结合，在贫困地区以脱贫攻坚统筹经济社会发展；重视扶贫开发与农业农村发展相结合，在坚持“三农”重中之重地位、推进农业农村现代化中，逐步推进减贫工作（蒋永穆等，2019）。通过不断推进和完善的顶层设计，为精准扶贫、精准脱贫奠定坚实的制度基础。

　　2.参与式扶贫：推进共建共治

　　中国精准扶贫的一个典型特征，就是充分发挥中国特色社会主义制度的优势，动员全社会参与，推进共建共治。自我国开始启动大规模、有组织、有计划的扶贫开发行动后，在发挥政府扶贫开发优势和主导性作用的过程中，也在不断强调市场、社会参与农村扶贫开发的作用和力量，逐渐形成了政府主导、市场参与、社会协同的“共建共治”的大扶贫格局。

改革开放后，随着市场经济的不断完善，市场的作用展现出了强大活力和驱动力，随后市场组织、社会组织等逐渐被纳入以《国家“八七”扶贫攻坚计划》为代表的正式制度安排，并进一步推动了扶贫战略的转变：从救济式扶贫转变为开发式扶贫，从封闭式扶贫转变为开放式扶贫。这一转变为市场、社会力量共同参与扶贫开发奠定了政策基础?点击此处阅读下一页)也展现出了强大的政策绩效：在政府主导下，市场通过“看不见的手”引导贫困地区经济发展；社会则以其灵活、高效的优势参与特殊贫困地区及特殊贫困人口的扶贫开发与社会救助。以湖南省为例，截至2020年6月底，通过民营企业“万企帮万村”行动，全省有6 165家民营企业对接帮扶8 243个村，其中建档立卡贫困村6 118个，占全省贫困村总数的88.4%，实施项目15 223个，累计投入资金94.3亿元，惠及贫困人口108.8万人，为扶贫成效做出了巨大贡献（章勇，2020）。

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