黄季焜:乡村振兴:农村转型、结构转型和政府职能

自党的十九大提出实施乡村振兴战略以来,国家相关规划和政策相继出台。十九大提出到2035年基本实现农业农村现代化,到2050年实现乡村全面振兴,并提出“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的“二十字”总要求。之后的2018年和2019年中央“一号文件”又分别就实施乡村振兴战略和农业农村优先发展等工作提出具体意见。为指导各地实施乡村振兴战略,中共中央与国务院还于2018年9月印发了《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》(下文简称《规划》),对近五年乡村振兴做了总体部署。

　　在以上中央文件指导下,各地也相继公布地方的乡村振兴规划,并部署了近期的相关项目。在国家《规划》发布仅一年多时间内,全国31个省(区、市)都已相继公布了地方乡村振兴战略规划,但多数同国家规划大同小异,有些地方希望借此机会实现跨越式的农村发展,还有一些地方更是明文规定“把公路沿线、铁路沿线和江河沿线”等容易看得到的地方作为近期乡村振兴的重点工作区域。

　　然而,落实乡村振兴战略既是当务之急更是长远之计,不理清农村经济发展趋势和转型路径难以避免未来走弯路。首先,从国家层面看,必须理清农村经济转型的路径、主要特征和普遍规律,只有这样才能为实现2035年和2050年长远目标做好顶层设计,制定好未来的发展路线图。其次,我国是个幅员辽阔的大国,发展阶段和自然资源的区域差异显著,乡村振兴需要在尊重农村经济转型的普遍规律基础上,明确各地目前在农村经济转型过程中所处的阶段,并探讨与该阶段相适应的制度安排、政策支持和投资重点;只有这样,才能避免未来在推进乡村振兴进程中走弯路。

　　

一、亚洲主要国家农村转型特征及其效果

　　(一)农村转型:总体趋势

　　本文从三个指标来衡量农村转型程度或水平:(1)农业从低价值的传统作物生产向更具多样化和商品化的高值农业的转型;(2)农业生产力或农业劳动生产率;(3)农村劳动力非农就业。

　　从亚洲总体上看,伴随着食物需求和农产品市场的变化,亚洲农业在过去几十年经历了较快的转型过程。在食物需求方面,受收入增长、城市化和消费方式变化等影响,食物消费向更多量、更多样和更安全的需求转变;在农产品市场方面,随着国内市场一体化、供应链系统创新和经济全球化等推进,市场向更商业、更竞争和更整合的方向转变。与此同时,农业生产对农产品需求及市场变化也做出了与之相适应的反应。例如,基于联合国粮农组织(FAO)的数据,1961年亚洲的谷物面积占农作物总播种面积的64%,到2015年该比例已下降至50%左右,而高价值的经济作物生产不断增长;同期,养殖业快速增长。例如畜产品与谷物的产值之比已从1961年的1∶9提高到2015年的1∶3;另外,同畜产品生产相比,水产品生产甚至以更快的速度增长。

　　除了农业结构调整外,农业生产力和农村劳动力非农就业是衡量农村转型的另外两个主要指标。已有研究表明,亚洲过去几十年的农业生产力增长速度显著高于世界其他地区平均增长。国际农业发展基金(IFAD)采用农业劳动增加值(或农业劳动生产率)来衡量农村转型水平;结果表明,亚洲发展中国家在1990～2014年间的农业劳动增加值年均增长率达2.2%,显著高于世界其他地区平均增长率(1%左右)。亚洲的工业化过程也为农村劳动力创造了大量的非农就业机会,90年代后期亚洲主要发展中国家农村劳力非农就业占20%～40%,非农收入占25%～50%;而近年来的研究表明,亚洲农村劳动力非农就业比例一直呈现上升趋势。

　　(二)农村转型:国家差异

　　虽然从总体上看,过去几十年亚洲农村经历了较快的转型过程,但国家间差异显著。首先,本文以非谷物农产品产值占农业总产值的比例来衡量农村转型程度,对亚洲9个发展中国家进行分析。结果表明,过去30多年这些国家农村转型的水平和速度存在较大的差异,中国等是农村转型速度最快的国家之一,而菲律宾和柬埔寨农村甚至往相反的方向转型,其他如印度尼西亚、老挝、越南、印度、巴基斯坦介于前两类国家之间。

　　其次,如果以农业劳动生产率作为农村转型的衡量指标,本文发现各国农村转型水平和速度存在很大差异。例如,基于世界银行数据(World Bank,WDI),采用农业劳动增加值计算1992～2012年间的年均增长率,中国高达3.7%,越南也达到2.7%,而菲律宾和柬埔寨只有1.9%,巴基斯坦更低(0.59%)。

　　第三,农村转型另一重要指标——农村劳动力非农就业——在国家间也存在很大差异。过去40年,中国是农村劳动力非农就业增长速度最快的发展中国家之一,70年代后期几乎所有农村劳动力从事农业生产,而根据国家统计局农民工统计监测调查数据表明,2018年农民工数量达到2.884亿人,相当于农村常住人口的50%1。东南亚不少国家农村劳动力的非农就业也增长较快,如越南自21世纪初以来,每五年就有10%的农业劳动力向工业和服务业转移;而与中国和越南相比,南亚的印度、孟加拉国和其他地区部分国家转型速度则相对较慢;例如Misra(2013)研究印度农村劳动力非农就业比例在1983年至1994年间只从19%提高到22%,虽然之后非农就业增长有所加快,但到2010年也仅达到32%。

　　(三)农村转型:转型效果

　　农村转型涉及面广、影响深远。它对国家食物安全、农民收入、社会公平(特别是农村减贫)和农村可持续发展都可能产生深远的影响。这些问题是农村转型研究领域的重点,但目前国内外在这一领域的研究不多。一个预期的假设是:加速农村转型能促进食物安全保障、农民增收、农村减贫和农村可持续发展,当然这需要合适的制度保障和政策支持。

　　从促进食物安全保障的角度来看,在保证谷物人均供给充足的情况下,加速农村转型或促进高价值的农产品(例如,经济作物、畜产品、水产品等)生产,能更好地满足城乡居民在食物营养、种类和数量上日益增长的需求。与此同时,食品质量与安全也随着农业分工、生产规模化、农业生产者应对各种风险能力的增强等而得到更有效的保障。

　　至于农村减贫和农民增收,无论是从促进高价值的农产品生产、还是从农村劳动力非农就业增长的角度来看,都能产生积极的影响。为了说明这一问题,这里以亚洲主要发展中国家的农村转型和农村减贫为例。上文已经讨论了这些国家的农村转型速度,这里就重点介绍这些国家的农村贫困发生率变化情况。过去30年亚洲多数国家农村贫困发生率呈现下降趋势,但农村减贫成就在国家间也存在较大的差异。以世界银行定义的每天1.25美元的极端贫困线为标准,中国和越南是农村减贫取得最大成就的国家,菲律宾和巴基斯坦则在农村减贫方面进展缓慢,其他国家在农村减贫方面的成就则介于前面两类国家之间。

　　根据数据计算,农村转型速度越快的国家,农村贫困发生率下降的速度也越快。虽然这种关系不是完全的线性关系,但它们之间的负相关还是比较明显的。例如,越南(1993～2008年)和中国(1990～2012年)在各自的相应时期内,年均农村转型速度(或非谷物类农产品在农业总产值中的占比变化百分比)分别为0.9%和0.8%,而相应的农村减贫速度则分别为3.18个和2.98个百分点;而菲律宾和巴基斯坦的农村转型几乎没有发生什么变化,这些国家的农村减贫速度也最慢。值得一提的是,如果把年均减贫速度改为其他农村发展指标(如人均农村居民收入增长速度),也得出类似的结果,即农村转型速度越快,农民收入增长速度也越快。当然它们之间在多大程度上存在因果关系,这还需要做更深入的实证研究。

　　

二、亚洲主要国家结构转型及其效果

　　(一)发展中国家

　　本文首先还是以亚洲主要发展中国家结构转型和农村减贫为例来探讨结构转型与农村发展之间可能存在的相关关系。

　　首先,从总体上看,亚洲发展中国家已经发生较显著的结构转型,主要体现为农业就业占比和农业GDP占比都呈现显著的下降趋势,这说明随着农业的发展,工业和服务业以更快的速度增长(即经典文献中证明的农业对国民经济增长的乘数效应)。其次,农业就业占比都显著高于农业GDP占比,但经济增长到一定阶段后,农业就业占比下降速度快于农业GDP占比下降速度,这是经济增长到一定阶段后,工资开始上涨,资本替代劳动力,农业劳动生产率开始显著上升。第三,近期一些亚洲发展中国家结构转型加速,农业就业占比和农业GDP占比开始趋同,它们之间的差异显著缩小并开始趋向于零(例如,马来西亚)。如果它们间的差异为零,结构转型结束,农业劳动生产率等于工业服务业平均劳动生产率,劳动力在部门间的生产率或收入差异消失,这时城乡收入差异也随之消失。

　　那么在发展中国家,结构转型速度(例如,非农部门在GDP中占比的年均增长幅度)同农村的减贫速度存在什么关系?根据数据计算表明,结构转型速度与农村贫困下降速度也成正相关。即一般来说,结构转型快的国家,其农村减贫的速度也越快。这是因为结构转型为农村劳动力创造了非农就业机会,在增加农民收入的同时,也显著降低了农村贫困人口比例。

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