王亚华 舒全峰：中国精准扶贫的政策过程与实践经验

　　（二）

　　基于政策工具的精准扶贫实践

　　中国的精准扶贫体系涵盖的政策领域十分广泛，在实践中针对不同问题所采用的不同政策工具有效促进了减贫成效的提升。根据搜集的政策文本，并基于政策“过程—工具”框架的分类，我国精准扶贫实践有如下做法。

　　1.“政策规划——供给面”的政策实践

　　（1）组织能力建设。农村基层组织制度型权力弱化是农村公共治理危机和贫困的重要致因之一（王亚华等，2016：23—29）。自2014年起，我国在全国层面开展软弱涣散基层党组织集中整顿专项行动；从2015年开始在全国层面推行“第一书记”政策；有针对性地选配政治素质高、工作能力强、熟悉“三农”工作的干部担任贫困乡镇党政主要领导；推进贫困村村监会建设，落实“四议两公开”、村务联席会等民主自治制度，不断推进村级扶贫行政体系的组织再创新（左停等，2020：99—105）。

　　（2）信息系统建设。我国建设了一个全国大集中同时又覆盖中央、省、市、县、乡镇、行政村六级业务网的扶贫开发信息系统，系统包含了五大功能：支撑扶贫开发全过程信息化的业务管理功能；融内部监控和外部监督于一体的资金、项目监管功能；引导社会力量、扶贫对象参与的公共服务功能；与相关部门的信息共享和业务协作功能；基于数据仓库和数据挖掘技术的决策支持功能。

　　2. “政策规划——环境面”的政策实践

　　（1）目标规划。从2014年开始，中共中央、国务院针对精准扶贫战略制定了一系列方针规划，例如《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》《“十三五”脱贫攻坚规划》《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》等，这些战略规划为精准扶贫工作的推进指明了方向，提供了明确的政策导引。

　　（2）责任制管理。我国对脱贫攻坚实行 “中央统筹、省负总责、市县落实”和“五级书记抓扶贫”的领导责任制，即党中央、国务院主要负责统筹制定脱贫攻坚大政方针；省级党委和政府结合本地区实际制定政策措施；市级党委和政府负责协调域内跨县扶贫项目，对项目实施、资金使用和管理、脱贫目标任务完成等工作进行督促、检查和监督；区县和乡镇党委政府则制定和执行具体措施。

　　3. “政策执行——供给面”的政策实践

　　（1）人才扶贫。我国持续开展公务员脱贫攻坚专项培训，把提升精准脱贫专业化能力贯穿培训全过程；选派优秀年轻干部到贫困地区工作，推进中央单位和中西部地区、民族地区、贫困地区之间干部交流任职，选派后备干部到贫困县挂职任职；开展贫困地区青年人才支持行动，由各级团委部门开展优秀青年干部、创业致富带头人、科技工作者、青年教师等青年人才培训工作。

　　（2）社会扶贫。广泛动员全社会力量共同参与扶贫开发是中国特色扶贫开发道路的重要特征。我国通过多种政策鼓励引导各类企业、社会组织和个人以多种形式参与扶贫开发，实现社会帮扶资源和精准扶贫有效对接。例如组织民营企业开展“万企帮万村”精准扶贫行动，实施扶贫志愿者行动计划和社会工作专业人才服务贫困地区计划，动员广大公众参与脱贫攻坚。

　　（3）健康扶贫。健全贫困地区基层卫生计生服务体系，加强妇幼保健机构能力建设；将新型农村合作医疗和大病保险制度向贫困人口倾斜，加大医疗救助、临时救助、慈善救助等帮扶力度；加大农村贫困残疾人康复服务和医疗救助力度，扩大纳入基本医疗保险范围的残疾人医疗康复项目；并采取针对性措施，加强贫困地区传染病、地方病、慢性病等防治工作。

　　（4）精神扶贫。以等、靠、要思想为代表的精神贫困一直是精准扶贫工作中的难点（杭承政等，2017：97—103），为增强贫困户脱贫内生动力，我国持续开展扶贫扶志行动。例如，开展扶志教育活动，创办脱贫攻坚“农民夜校”“讲习所”；实施以工代赈，动员更多贫困群众投工投劳；推广以表现换积分、以积分换物品的“爱心公益超市”等自助式帮扶做法。

　　（5）教育扶贫。从中央到地方各级政府在学校布局、软硬件建设、师资力量提升、儿童营养改善、贫困学生救助等方面不断加大投入力度；大力发展现代职业教育，推动东部地区职业院校(集团)对口支援贫困地区职业院校；利用互联网、人工智能等现代科学技术提高教育服务质量。同时也针对深度贫困地区的现实特征，实行有重点有针对性的教育脱贫攻坚，例如为少数民族老师开展普通话培训。

　　（6）文化扶贫。推动文化投入向贫困地区倾斜，集中实施一批文化惠民扶贫项目，普遍建立村级文化中心，例如在湖北、江西、福建、广东等宗族文化地区，普遍将宗族祠堂改造为村级文化活动中心，使传统文化发挥现代效能；在县级层面，推动贫困地区县级公共文化体育设施达到国家标准；同时鼓励文化单位、文艺工作者和其他社会力量为贫困地区提供文化产品和服务。

　　（7）技能扶贫。增强贫困群体的职业技能是摆脱长久贫困和代际贫困的重要基础。我国实施“雨露计划”“春潮行动”“技能脱贫千校行动”等项目，大力支持农村贫困家庭新成长劳动力接受职业教育，参加技能培训；实施农民工等人员返乡创业培训五年行动计划（2016年—2020年）、残疾人职业技能提升计划等，实现“教育培训一人，就业创业一人，脱贫致富一户”的目标。

　　（8）财政扶贫。全国多数地方的精准扶贫均具有强投入性特征（陈弘等，2019：12—18）。历年来，中央财政专项扶贫资金规模持续稳定增长，一般性转移支付资金、各类涉及民生的专项转移支付资金和中央预算内投资向贫困地区和贫困人口倾斜；中央集中彩票公益金对扶贫的支持力度也持续提升；同时明确要求农业综合开发、农村综合改革转移支付等涉农资金必须要有一定比例用于贫困村。

　　（9）交通扶贫。我国在贫困地区持续推动国家铁路网、国家高速公路网等重大交通项目建设；大幅度增加中央投资投入中西部地区和贫困地区的铁路、公路建设，提高贫困地区农村公路建设补助标准，加强农村公路安全防护和危桥改造；并且明确要结合村镇行政区划调整、易地扶贫搬迁、特色产业发展和农村物流等来规划建设或升级改造“扶贫路”，为脱贫攻坚奠定良好基础。

　　（10）光伏扶贫。我国因地制宜采用集中式、分布式等不同工程形式推进光伏农业、渔光互补等新型业态，实施光伏扶贫工程。根据工程规划，推动16个省471个县约3.5万个建档立卡贫困村的200万建档立卡无劳动能力贫困户（包括残疾人）每年每户增加收入3 000元以上。新冠肺炎疫情期间，国务院扶贫办和财政部联合发文进一步提高了光伏发电收益用于扶贫的比例。

　　（11）兜底脱贫。我国对无法依靠产业扶持和就业帮助脱贫的家庭实行政策性保障兜底。针对一些缺乏劳动能力的老、弱、病、残群体，通过政府购买公共服务加强关爱帮扶。今年疫情期间，为缓解受疫情影响导致的贫困加剧，各地民政和扶贫部门及时将符合民政帮扶政策的人员纳入救助帮扶范围，依规发放救助帮扶资金（如价格临时补贴），或提供救助帮扶服务。

　　（12）易地搬迁扶贫。我国将居住在生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发等地区的农村贫困人口搬迁到条件相对较好的地理位置，并确保搬迁群众住房安全得到保障，饮水安全、出行、用电等基本生活条件得到明显改善，享有便利可及的教育、医疗等基本公共服务。根据规划，“十三五”期间，全国有22个省约1 400个区县981万建档立卡贫困人口实施易地扶贫搬迁。

　　（13）对口帮扶。“对口帮扶”是中国体制基础上为协调区域发展、应对危机事件、开展国家专项工程而开展跨地区、跨部门、跨政府合作，实现协同治理的有效方式，也一直被作为中国扶贫开发的重要手段（燕继荣，2020：209—220）。我国长期实施如下两种协作对口帮扶：一是地区协作——东部地区对口帮扶西部地区；二是定点扶贫——各级党政机关、国有企事业单位帮扶贫困县或贫困村。

　　（14）资产收益扶贫。鉴于我国扶贫资金以公共财政投入为主，各地积极实施资产收益扶贫：对那些财政专项扶贫资金和其他涉农资金投入项目所形成的资产，具备条件的折股量化给贫困村和贫困户；支持农民合作社和其他经营主体通过土地托管、牲畜托养和吸收农民土地经营权入股等方式，带动贫困户增收；在贫困地区开展的水电、矿产等资源开发，也要赋予土地被占用的村集体股权。

　　4. “政策执行——环境面”的政策实践

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