王亚华 舒全峰：中国精准扶贫的政策过程与实践经验

　　3.合作式扶贫：重视府际协作

　　府际协作的产生源自于随着社会事务的复杂程度加剧，科层制设计下的单个政府部门难以独立完成组织目标，为此需要跨部门的协作（黄萃等，2015：68—81）。扶贫开发涉及政治、经济、文化、管理等多类事务，同时又具有多元的政策目标，显然单靠扶贫办一个部门是不现实的。我国在扶贫领导体系和议事协调机构的设置上，除了专门的扶贫办，从国务院到各地地方政府均成立了扶贫开发（脱贫攻坚）领导小组或脱贫攻坚指挥部，在国务院由副总理任组长，在地方则由各级党政一把手负责，以实现对不同部门的资源整合与协调。

　　本文对十八大以来颁布的中央层级扶贫政策进行文献计量分析，可以发现扶贫领域中央政府不同部门之间的协作网络非常密切，涉及八九十个中央部门、机构或团体；提取单个部门的合作网络后发现，所有部门尤其与扶贫工作联系紧密的财政部、农业农村部、教育部、民政部等部门都与其他多个不同部门多次协作，共同制定政策。以消费扶贫为例，在《消费扶贫助力决战决胜脱贫攻坚2020年行动方案》中，一共有27个部门和单位参与政策制定，既有中共中央宣传部、中共中央统一战线工作部、科学技术部、人力资源和社会保障部等党政部门，也有中华全国总工会、中华全国妇女联合会、中华全国工商业联合会等群团组织，还有中央军委政治工作部等军事部门。跨部门之间的府际协作充分实践了社会主义制度集中力量办大事的先进特征，为精准扶贫、精准脱贫凝聚了强大的组织合力。

　　4.协同式扶贫：强化政策协同

　　贫困问题的复杂性决定了扶贫开发是一个系统性、综合性工程，尤其是伴随中国贫困现状发生转变，扶贫开发已不再是单纯的收入增长问题，也与经济社会的整体紧密相联，例如赋权还权和惠农政策为减贫提供了制度支持，财政能力为减贫提供了基本支撑，产业发展和结构转型为减贫注入了活力源泉，提升人力资本有助于增强脱贫能力和内在脱贫动力，社保体系则是减贫的有力保障（陈济冬等，2020：114—124）。

　　中国地域广阔，各地区在地理、经济、文化等方面都有着巨大的差异，在长期的扶贫开发实践中，我国建立并完善了专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫多维度的扶贫政策体系，并根据不同地区的具体情况进行及时调整，出台具有适宜性和针对性的政策，强化政策协同，提升脱贫质量、巩固脱贫成效。例如在易地搬迁扶贫中，并非简单的一搬了之，也不是单一的易地扶贫搬迁政策，而是在搬迁前期有用地指标的政策支持，搬迁后期有就业扶贫、教育扶贫、产业扶贫等各类政策支持，这些政策共同施力，构筑确保贫困户稳定脱贫的“合力型”协同政策体系；此外，政策与政策之间的“嵌套型”协同也普遍存在，以旅游扶贫为例，为解决地方政府在推进旅游扶贫工程时企业或项目的融资贵、融资难、融资慢等问题，由中国农业开发银行定向对一批开发建设水平高、精准扶贫机制实、经营管理发展好、示范带动减贫效果强的旅游扶贫项目加大优惠贷款的支持力度，建立起以金融扶贫推动旅游扶贫进而促进群众减贫的政策协同体系。

　　（三）

　　工具维度：以多种工具提升精准扶贫成效

　　1. 工具选择：基于有效政策实验

　　在精准扶贫中，政策工具的选择对于政策绩效有着重要影响。中国的精准扶贫过程也是一个不断探索的过程，一些政策工具的选择往往是基于地方政府的有效实验后而推出，在某种程度上是一种循证型政策，即将政策工具的选择建立在明智证据的基础上（周志忍等，2013：23—27），这也成为我国诸多领域政策过程的一个显著特征。以光伏扶贫为例，光伏扶贫最早于2013年出现在安徽金寨，后对当地扶贫成效明显，引起有关部门关注。2014年，国家能源局与国务院扶贫办联合发文，提出2015年在河北、山西、安徽、甘肃、宁夏、青海6省（区）组织开展光伏扶贫工程试点，每个省（区）各选取5个贫困县，采取以村为单位整体推进（一次性覆盖到全村符合条件的贫困户），其试点目的包含了探索光伏扶贫模式、利益分配形式、工程管理方式和项目融资模式等多个目标。经过一年试点，2016年初，国家发展和改革委员会、国务院扶贫开发领导小组办公室、国家能源局、国家开发银行、中国农业发展银行联合发文，发布《关于实施光伏发电扶贫工作的意见》，将根据地方试点后完善的政策推向全国所有省市，以此增加更多贫困群众的经济收入。还有如“第一书记”扶贫政策，同样是基于江苏、广西、山东等省份的先期探索后于2015年在全国层面铺开，这是自20世纪80年代国家权力全面从农村地区退出以来，国家权力对农村社会的再次进入（舒全峰，2020:10），尽管这是对中国传统上“皇权不下县”的乡村治理理念的重大转变，但实践证明，这一建立在政策实验基础上的制度更加行之有效，也是对当前“将制度优势转化为治理效能”在扶贫领域的理论与实践呼应。总之，基于有效实验的政策工具在精准扶贫中发挥了重大作用，大大减少了精准扶贫的试错成本，也显著提高了政策工具的边际收益。

　　2.工具组合：基于多维协同减贫

　　政策工具组合的需求源自于多样化政策目标、分散治理结构、多层次管理、多重市场失灵和系统失灵等问题，必须通过加强不同领域政策的“组合”提高政策协调性（Flanagan 等,2011:702—713; Kivimaa等, 2016）。精准扶贫的政策工具组合能弥补单个政策工具的缺陷和局限，政策工具组合所产生的新特性和新功能，能够改善扶贫政策功能，提高扶贫政策绩效。根据本文的梳理，在精准扶贫的政策执行阶段，不完全统计一共有29项政策工具，其中供给面、环境面、需求面分别占比48.28%、31.03%和20.69%，结构合理的政策工具组合对于完善精准扶贫的政策环境、增强供给面政策工具的推动力和提高需求面政策工具的拉动力具有重要的保障价值，也是实现多维协同减贫的制度基础（施琳娜等，2020：1139—1151）。例如，易地搬迁脱贫一批是“五个一批”的其中之一，为实现这一政策目标，相关部门选择的政策工具既包括供给面的教育扶贫、技能扶贫，以解决搬迁贫困户的孩子上学和职业技能问题；也包括环境面的金融扶贫、土地扶贫，以解决搬迁安置房的建设资金和土地来源问题；同时还包括需求面的消费扶贫、农业产业扶贫、就业扶贫等各类政策工具，以解决贫困户的收入来源问题。通过合理有效的政策工具组合使得各类政策形成合力，从而实现稳定的、可持续的精准脱贫。

　　3.工具创新：基于先进科技驱动

　　随着互联网、大数据、人工智能等先进信息科学技术的发展，在一定程度上推动精准扶贫实现了工作形态和工作流程的转变，信息科学技术的引入，使得统筹中央和地方各级政府以及基层自治组织，实现贫困治理过程中的政策共享、信息共享、资源配置追踪、扶贫绩效跟踪和透明化监管等成为可能。最典型的是2016年推出的网络扶贫，通过实施“网络覆盖工程、农村电商工程、网络扶智工程、信息服务工程、网络公益工程”五大工程，建立起网络扶贫信息服务体系，实现网络覆盖、信息覆盖、服务覆盖，建立精准扶贫的科技支撑。例如在教育行业，互联网技术打破了物理层面的区域差异和空间阻隔，使得贫困地区与发达地区能够实现优质教育资源的共享，促进教育公平；在农业生产行业，互联网技术的发展使得更可靠的普惠金融成为一项公共服务，贫困农户通过互联网即可以获得初始生产资本。在先进科技的驱动下，精准扶贫的政策工具也随之创新，建立在先进科技基础上的政策工具创新为提升精准扶贫的管理效率、提高精准扶贫的政策绩效发挥了重大作用。

四、结语：继承和发扬精准扶贫的宝贵经验

　　精准扶贫实践重塑了我国国家与社会、干部与群众的关系，通过扶贫理念、扶贫方法、扶贫工具的探索、创新和实施，国家对农村社会的动员能力、资源整合能力以及再分配能力较之前都有了较大提升，人民群众的公共精神与公共意识得到有效激发和培育，生活条件与精神面貌得到极大改善，基层干部领导力和公共服务动机水平明显增强（王亚华等，2018：93—102），党在基层的政治合法性和执政基础得到进一步巩固，持续推动着我国基层治理体系与治理能力现代化。中国的精准扶贫实践亦是人类减贫事业的伟大探索，在2020年让占全人类人口总数近1/5的中国彻底消除绝对贫困，特别是注重维护贫困妇女、儿童、老年人、残疾人、少数民族等弱势群体权利，维护全社会的平等和公平正义，既是对人权思想理论体系的发展，也是世界人权的实质进步，为全球发展中国家消除贫困提供了宝贵的案例和可资借鉴的经验。

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