王亚华 舒全峰：中国精准扶贫的政策过程与实践经验

　　（1）金融扶贫。在对贫困农户的金融扶持上，推动扶贫小额信贷覆盖建档立卡贫困农户的比例和规模持续增长；在对县域经济的金融扶持上，推动金融机构网点向贫困乡镇和社区延伸；增加贫困地区信贷投放，加大对县域基础设施、基本公共服务、易地扶贫搬迁以及重点支柱产业的金融支持力度。针对今年新冠肺炎疫情影响，还适当延长了贷款主体的还款期限。

　　（2）税收扶贫。税务部门对从事个体经营的建档立卡贫困人口按每户每年12 000元为限额依次扣减其当年实际应缴纳的增值税、城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加和个人所得税；对于招用建档立卡贫困人口的企业，与贫困人口签订1年以上期限劳动合同并依法缴纳社会保险费的，在头3年按实际招用人数予以定额依次扣减各种税费。

　　（3）网络扶贫。在集中连片特困地区，要求每个村至少确定1名有文化、懂信息、能服务的信息员；在全国层面，计划到2020年实现全国行政村通光纤、通4G比例达到99%，贫困村通宽带比例达到99%，电商服务通达所有乡镇，全国中小学（含教学点）宽带接入率达到99%，远程医疗覆盖所有贫困县。保障建档立卡贫困人口方便快捷接入高速、低成本的网络服务。

　　（4）资本扶贫。对注册地和主要生产经营地均在贫困地区且符合相关条件的企业，或者注册地在贫困地区、最近一年在贫困地区缴纳所得税不低于 2 000万元且承诺上市后3年内不变更注册地的企业，申请首次公开发行股票并上市的，即报即审，审过即发；对注册地在贫困地区的企业申请在全国中小企业股份转让系统挂牌或行公司债、资产支持证券，实行专人对接、专项审核，且即报即审。

　　（5）科技扶贫。在20世纪90年代，中央统战部、国家科学技术委员会、国家民族事务委员会和各民主党派中央、全国工商联围绕“多党合作，智力扶贫”主题在黔西南地区开展“星火计划、科技扶贫”实验区建设，科技特派员制度也应运而生。例如，北京市现有科技特派员队伍近万名，已与38个国家级贫困地区开展科技扶贫协作，带动368个贫困村、近53 000户贫困农民脱贫增收致富（孟竹等，2019）。

　　（6）土地扶贫。易地扶贫搬迁项目需要使用大面积建设用地，在建设用地指标有限的现实约束下，我国国土部门制定政策，允许在连片特困地区和国家扶贫开发工作重点县开展易地扶贫搬迁时，将城乡建设用地增减挂钩指标在省域范围内流转使用，即进行市场交易，既为搬迁农民安置提供用地保障，又能为搬迁农民建新居、农村基础设施建设和扶贫产业发展提供有力的资金支持。

　　（7）扶贫政绩考核。出台《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》，将建档立卡贫困人口数量减少、贫困县退出、农村居民收入增长情况，建档立卡贫困人口识别、退出精准度，对帮扶工作的满意度，以及各省（自治区、直辖市）扶贫资金安排、使用、监管和成效等纳入考核指标。对县级考核重点由GDP转向扶贫开发，并取消国家扶贫开发工作重点县地区GDP考核。

　　（8）扶贫资金审计。审计署开展四类扶贫资金专项审计：对各类扶贫等政策措施的进展和效果进行审计；对扶贫资金的虚报冒领、骗取套取、截留侵占、贪污私分、挥霍浪费等进行审计；对是否按中央有关要求把资金真正用到扶贫开发上进行审计；对整村推进、易地扶贫搬迁、特色产业发展、生态建设、村级道路畅通、饮水安全、危房改造、教育卫生等重点项目建设和运营效果开展审计。

　　（9）社会保险扶贫。通过财政补贴减轻贫困人员参保缴费负担，通过降低起付线、提高报销比例和封顶线等倾斜性政策减轻贫困人员医疗费用负担。“十三五”期间，在认定农村低保和扶贫对象时，中央确定的城乡居民基本养老保险基础养老金暂不计入家庭收入。针对“三区三州”深度贫困地区，支持保险机构开办政策性农业保险业务，在有条件的地区开展价格保险、产值保险等新型农业保险。

　　5.  “政策执行——需求面”的政策实践

　　（1）消费扶贫。我国广泛动员各级党政机关、统一战线、国有企事业单位、军队、工青妇等群团组织、行业协会商会、民营企业等各方力量，积极购买贫困地区农产品；同时又采取措施加强贫困地区网络基础设施、仓储保鲜冷链物流设施、电子商务和快递物流网点等建设；并且支持贫困地区建立生产基地、开展标准化生产、推广先进适用技术等以提升贫困地区产品和服务质量。

　　（2）旅游扶贫。我国在全国层面实施乡村旅游扶贫八大行动：乡村环境综合整治、旅游规划扶贫公益、乡村旅游后备箱和旅游电商推进、万企万村帮扶、百万乡村旅游创客、金融支持旅游扶贫、扶贫模式创新推广、旅游扶贫人才素质提升等，通过专项行动创造优良的乡村旅游环境、市场、金融、人才和管理，实现脱贫攻坚、农村经济、生态环境等多方共赢。

　　（3）电商扶贫。政府部门对有条件的贫困县实现电子商务进农村综合示范全覆盖，对有条件发展电子商务的贫困村实现电商扶贫全覆盖，并动员第三方电商平台对有条件的贫困县实现电商扶贫全覆盖。中央各部门在电商扶贫行政推进、公共服务、配套政策、网货供应、物流配送、质量标准、产品溯源、人才培养等方面通力合作，合理分工。

（4）生态扶贫。生态扶贫是将生态保护与扶贫开发相结合的一种扶贫工作模式。当前，我国在实施退耕还林还草、天然林保护、防护林建设、石漠化治理、防沙治沙、湿地保护与恢复、坡耕地综合整治、退牧还草、水生态治理等重大生态工程，一方面，在此类工程的项目和资金安排上进一步向贫困地区倾斜；另一方面，(点击此处阅读下一页)开展贫困地区生态综合补偿试点，推动地区间建立横向生态补偿制度。

　　（5）就业扶贫。我国持续开展就业扶贫行动，例如劳务协作对接行动、重点群体免费职业培训行动、春潮行动、返乡农民工创业培训行动、技能脱贫千校行动等，以增加贫困群体的就业机会和职业技能；另一方面，千方百计增加社会就业岗位，支持贫困地区建设县乡基层劳动就业和社会保障服务平台，大力支持家政服务、物流配送、养老服务等产业发展，拓展贫困地区劳动力外出就业空间。

　　（6）农业产业扶贫。我国大规模推进农业产业化建设，广泛实施“一村一品”；培育贫困地区农民合作组织，组建各类合作社或合作联社；引进和发挥龙头企业带动作用，探索企业与贫困农户建立利益联结机制；深入推进科技特派员农村科技创业行动。并且针对产业扶贫出现的一些问题，及时调整政策并加强产业扶贫风险监测，健全风险预警机制，落实风险防范责任。

　　6.  “政策评估——环境面”的政策实践

　　（1）督查问责。建立扶贫检查督查和问责机制。第一种是自上而下的垂直层级督查，由各个不同层级政府或部门对下一级政府或部门的政策执行和扶贫绩效进行督导检查；第二种是平级跨行政区的交叉检查，通常来自外省或外市的扶贫工作队伍对本地扶贫工作进行检查；第三种是联合督查，由多个不同部门联合对某一行政区内的扶贫开展情况进行检查督查。

　　（2）督查激励。国务院办公厅结合国务院大督查、专项督查和部门日常督查情况，专门对扶贫取得明显成效的地方予以督查激励，公开表扬，并相应采取多项奖励支持措施。例如，2018年对在扶贫开发工作成效考核中认定为完成年度计划、减贫成效显著、综合评价好的安徽、江西、湖北、广西、四川、贵州、西藏、新疆等省区在中央财政专项扶贫资金分配中给予一定奖励。

三、中国精准扶贫的政策实践经验和启示

　　中国精准扶贫的成功实践不仅印证了中国自身选择的脱贫攻坚的正确性，也进一步证明了政府作用的有效发挥在扶贫工作中的重要价值（邢成举等，2018：34—49）。当然，政府作用的有效发挥并非源于以政府计划手段为主的传统举国体制，而是内嵌于国家治理体系和治理能力现代化推进过程中所形成的新型举国体制中。新型举国体制以实现国家发展和国家安全为最高目标，以科学统筹、集中力量、优化机制、协同攻关为基本方针，以现代化重大创新工程为战略抓手，以创新发展的体制安排为核心实质（何虎生，2019:56—59）。近年来，新型举国体制在我国公共卫生事件处置、重大科技创新、巨型灾害应对、精准扶贫攻坚等诸多领域取得了令人瞩目的成功。

　　当前，以新型举国体制推动的精准扶贫具有显著的战略性、协同性、创新性特征。战略性体现在以先进理念指引精准扶贫道路，从一开始就确定建立什么样的扶贫体制、如何对待扶贫对象、遵循什么样的扶贫思路、如何应对扶贫实施中的普遍问题与特殊问题；协同性体现在以科学方法推进精准扶贫施策，通过坚持全国一盘棋，集中力量办大事来协同解决复杂治理难题（王亚华，2020），既包含政府、市场、社会维度的协同，也包含制度、组织、个体维度的协同；创新性体现在以多种工具提升精准扶贫成效，无论是政策工具数量维度的单一选择、多元组合还是政策工具自身类型的变革，都具有鲜明的创新特征。在这套新型举国体制下，通过理念指引、方法施策、工具推进“三位一体”共同创造了脱贫攻坚的历史性成效（见图2），形塑了扶贫开发的中国故事和中国经验，展现了当代中国国家治理体系在解决现代治理问题方面的有效性。

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