张曙光 赵农：决策权的配置与决策方式的变迁——关于中国农村问题的系统思考

其次，在租佃制下，租约是自由的自然人的平等契约，是私权与私权的交易，只要双方同意，这种交易与他人无关，也没有什么限制，交易双方都有充分的退出权。或者说，租佃合约是当事人双方选择的结果，其决策具有相当程度的“可免除性”，即第三方通常不得对合约的签订与履行横加干涉，除非发生纠纷而由法院介入。土地的具体使用、投资及其收益的分享等由当事人自行决定；而这些又往往隐含在相应的租佃制类型中。但在准租佃制下，租约是自然人与非自然人（村庄能否称为独立法人尚无明确规定）的契约，是私权与公权的交易，这种交易不仅会受到成员权的限制，而且也与第三方（即集体的其他成员）有关，因而，决策的可免除性不能得到有效保证，交易会受到其他成员的无形牵制，交易的数量特别是初次交易的数量是有限制的，不能超过每人平均的一份土地来缔结承包合约。至于政府对农户的干预，更是无法免除。不仅如此，退出权也是不完整的。在有些地方，农产是无法退出的，即使不愿继续承包，但如果无人转包，承包人还得继续交纳“三提五统”；即使说农户可以自由退出，但集体也无法自由退出。虽然在现实中，集体代理人经常随意撕毁合约，但在法律上，它无权开除一个成员，(点击此处阅读下一页)从而也就无法解除与之签订的承包合同。

　　再次，在租佃制中，按照租约的类型，有短期租约和长期租约、固定租约和分成租约，虽然不同租约的风险及其分担是不同的，但决策的因果性是清楚的，这是与可免除性相关的私人决策的又一特征。即在决策的可免除性得到保证的前提下，决策者而非他人对于自身的决策及其行为的后果负责。从承租方来看，他可以选择短期租佃，因而无法享用投资的回报；也可以选择固定租约，但必须承担全部风险；还可以选择分成租约，一方面可以按照双方的投人分配收益和风险，另一方面，就要接受地主的部分权威。在这里，地租是剩余产品的一部分，但利税是严格分开的。与此不同，准租佃制的合约，既非长期租约，亦非短期租约；既非固定租约，亦非分成租约，而是名义上的长期租约（30年承包期）和固定租约，实际上的短期租约（大固定，小调整）和可变租约，决策的因果性会遭到不同程度的破坏。因为三提五统在纸面上是有最高限定的，而且出租方不承担任何风险，风险全部由农户承担。但是，三提五统中并不包括各种收费，后者实际上构成租金的一个主要部分，不仅是可变的，而且是无限的。可见，在这里利税是合一的，税费也构成地租。不仅如此，地租的多少不是出租方和承租方讨价还价谈判的结果，有的（如三提五统）是由中央政府规定的，有的（如各种收费）是由出租方单方面决定的。农户只有接受和交纳的义务，而无议租的权利。由此推想，土地使用30年不变的法定约束何尝不是对决策因果性的一种蔑视呢？！

　　最后，在以集体地权为基础的准租佃关系中，农产虽然凭借其成员权拥有一份农地的消极产权，但其积极的产权却受到更多的限制，因而，其私人决策权明显小于租佃制下的佃农，虽然有所谓30年承包期的规定，但农户并没有永佃制下佃农的行为，而是行为趋于短期化。与此相应，村集体及其代理人的决策权明显大于租佃制下的出租人。不仅如此，与租佃制下出租人的私人决策不同，在准租制下，作为出租人，村集体及其代理人的决策是一种不受限制的公共决策。这就为集体代理人留下很大的自由裁量空间，也为上级政府部门通过集体代理人干预农户私人决策留下了回旋余地，从而增大了农户私人决策的不确定性。

　　在准租佃制下，集体代理人不仅拥有比租佃制下出租人更大的决策空间，而且其行方式也有很大不同。由于这种决策是一种公共决策，众多的决策人也有个搭便车的问题，由于不承担决策的全部后果，他们的行为也象国有企业的管理者一样，只在乎控制权收益，而不在乎长期货币收益（土地租金）的稳定增长与否。既然控制权操在他们的手中，有了控制权就有了一切，且控制权的行使比较容易，那么，农村中的权力滥用和村霸就有了滋生的土壤，有些人的行为比过去的土豪劣绅有过之而无不及。不仅如此，他们也有足够的动力在中央政府与农民之间筑起一道高墙，阻断其间的信息交流，类似江西桂晓琦事件[16]相当普遍，也就是说，乡村干部扩大控制权收益的策略在任何一轮博弈中都是占优策略。在土地非农化过程中，单个农户很难形成集体行动以维护自己的权益，土地由作为出租人的集体代理人出面与开发商交易，作为承租人的农产既无权过问，也很少能得到土地交易的好处。这样一来，集体代理人的行为不仅使国家保护农地的目标落空，而且国家还要承担由此引起的社会后果。

　　总之，在一定的条件下，私人产权下的私人决策，无论具体的决策或选择有何不同，通常具有同等的有效性。张五常（2001）证明：在私人产权的条件下，当交易费用为零时，无论自耕、雇工、定额租或分成租佃，这些方式所隐含的资源配置同为有效率的；只要合约安排本身是私人产权的不同表现形式，不同的合约安排并不意味着资源使用的不同效率。我们只是将私人产权的排他性和可转让性与决策的性质联系在一起，给出效率保证下决策应具备的完整性、可免除性与因果性，从而推断出集体地权下的准租佃制相对无效率的结论。在交易费用不为零的真实世界中，任何人都不能断言私人地权和租佃制度是完美的，就象不能断言任何一种制度是完美的一样，但可以肯定：从决策的观点看，集体地权和准租佃制要劣于私人地权和租佃制。可见，中国的“三农”问题，说到底是一个基本制度问题。

　　三、国家垄断、政府管制和政策歧视

　　除集体地权外，农户经营的私人决策还受到国家垄断、政府管制和歧视性政策的限制和侵害，这方面出现的问题及其造成的危害也许不亚于在农地产权方面的情形。

　　1.国家对农村产品市场的双重垄断

　　在我国农村的产品市场上，一方面，国家（及其所属机构）是农产品的最大买家，形成了农产品市场的买方垄断，另一方面，国家又是主要农业生产资料的供应者，形成农用生产资料市场的卖方垄断。国家的双重垄断，不仅挤压了农户经营决策和获取赢利的空间，而且加大了农产品的总成本，使得我国的农产品从总体上愈加缺乏国际竞争力。

　　随着联产承包责任制的实行，农户有了在农地上进行生产决策的自主权，但在农产品特别是粮食、棉花等大宗农产品的流通和交易方面，仍然受着较大的限制。1985年我国虽然废止了长存30余年的粮食统购统销制度，但是迄今为止，国家每年定购的粮食达500亿公斤，占到常年商品粮的35％左右，再加上议购部分，其所控制的购买量足以使之成为粮食市场的买方垄断者。如果说农民还有些“自由”可在农贸市场上出售国家购买后剩余的商品粮，那么棉花的收购则几乎完全掌握在国家及其所属机构手中。这样，在工业品供求和定价基本实现市场化的同时，农民却要面对颇具计划经济色调的主要农产品的买方垄断。

　　为了维护农产晶市场的买方垄断，国家一直设法寻求市场与非市场（强制）的多种方法和途径。比如，提高粮食的收购价格[17]；将粮食定购与平价化肥、柴油和预购定金“三挂钩”，对棉花实行物资奖售；将粮食和棉花的合同定购改为对农户具有法定义务的国家定购；将粮食议购在责任上升格为“二定购”；实行“米袋子”省长负责制；保证国有粮食企业在粮食收购中的“主渠道”作用，严禁私商和其它企业直接到农村收购粮食；等等。国家不仅是主要农产品市场的买方垄断者，而且是农业生产资料市场的卖方垄断者。目前，种子、化肥、农药等农资生产行业不同程度地存在着制度性进入壁垒；尽管国家于1998年取消了国产化肥的指令性生产计划和统配收购计划，17家大型化肥厂仍由中央政府控制，其生产的化肥还要根据国家制定的指导价作有限的浮动，其它厂家的化肥定价也由地方政府调控；化肥进口则由中国化工进出口总公司和中国农业生产资料集团公司特许经营；除少量产品由厂家自销外，化肥和农药的销售主要由中农公司及其销售网（基层供销合作社）、农经“三站”（农业植保站、土肥站和农技推广站）所掌控。

　　国家的双重垄断，不过是传统计划经济时代的残留物。政府反复申明，此举旨在熨平农产品的价格波动、稳定农资价格、保证农民的利益，但结果却事与愿违。实际情况是，农产品收购价格的提高，导致粮棉丰产；随着粮食收购的增加，一方面财政不堪重负，另一方面国有粮食企业的亏损扩大，进而使收购价格指数回落。因此，在统购统销体制瓦解后，国家在农产品市场的买方垄断不仅削弱、限制和侵犯了农户生产经营决策的自主权，进而扭曲了农户的市场反应，再加上调整的时滞和决策者的“有限理性”，国家定价往往偏离市场均衡价格。而棉花的价格偏离，导致国家棉花库存和净出口的显著波动，造成了我国在国际市场上的“贱卖贵买”行为（卢锋，2000），这种情况不仅严重缺乏效率，而且加剧了国际市场的波动，反过来，最终受损的仍然是中国的农民。

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