张曙光 赵农：决策权的配置与决策方式的变迁——关于中国农村问题的系统思考

　　目前，我国现存的农地制度具体形式有“两田制”、“三田制”和“股份合作制”等，部分区域采取了“反租倒包”、“承租反包”等规模经营方式，但农地制度的基本模式是：集体地权+按人均分的土地使用权。经过20多年的发展与变迁，这种制度安排的主要内容如下[11]：

　　（a ）土地承包期30年不变。针对第一轮承包到期后家庭承包制是否要长期坚持的问题，1993年11月中共中央和国务院指出：以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，是我国农村经济的一项基本制度，要长期稳定并不断完善；为了稳定土地承包关系，鼓励农民增加农业投入，在原有耕地承包到期后，再延长30年不变。鉴于实际工作中对“30年不变”的含义有多种理解，1997年8月国家再次申明：土地承包期再延长30年，是指家庭土地承包经营的期限；而集体土地实行家庭联产承包制度，是一项长期政策。

　　（b ）“大稳定、小调整”。这一政策始于1984年。它要求：在承包地基本稳定的前提下，对人口变化后人地关系过于悬殊的农户实施必要的土地调整。但不允许通过行政办法时隔数年实行全村或全组范围的土地普调；也不允许借“小调整”之机提高承包费，增加农民负担。

　　（c ）“增人不增地，减人不减地”。为了避免因人口的变动而发生的承包土地的频繁调整、以及由此所致的土地细碎化，1993年11月，国家提倡有条件的地方，在承包期内，实行“增人不增地，减人不减地”的办法，即不再根据农户家庭人口的增减而抽补土地。

　　（d ）允许农地使用权依法有偿转让。由于进城务工、非农就业等原因，农户无力或不愿继续耕种承包地，1984年提出两种解决办法：一是农户将承包地交还集体，由集体统一安排；二是经集体同意，由农户之间协商转包。1993年，中央正式肯定：在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地使用权依法有偿转让。

　　（e ）严格控制预留机动地。针对第二轮土地延包过程中出现的改变土地所属关系和扩大机动地的问题，国家于1995年规定：不能将已经属于组级集体经济组织的土地收归村有，在全村范围内平均承包；严禁发包方借调整土地之机多留机动地；原则上不留机动地，确需留的，其占耕地总面积的比例一般不得超过5％。

　　（f ）在有条件的地区实行土地适度规模经营。1984年的1号文件鼓励土地逐步向种田能手集中。1993年11月的农村政策文件进一步指出：在少数二、三产业比较发达、大部分劳动力转向非农产业并有稳定收入的地方，可以从实际出发，尊重农民的意愿，对承包土地作必要的调整，实行适度的规模经营。1995年，中央将土地适度规模经营进一步限定为沿海经济发达地区。目前，实行土地适度规模经营的方法有以下三种：一是通过组办或村办农场；二是通过“两田制”由大户承包经营；三是通过土地使用权的自由流转形成规模经营。

　　上述制度安排和政策选择基本体现了国家在维护集体地权的基础上的倾向与偏好。（a ）、（c ）和（d ）着意于将现有农户对集体土地的使用（权）长期化，其目的是要在降低外部条件不确定性的基础上保证农户私人决策的合理作出，从而尽量克服短期租佃制所固有的“用地”和“养地”之间的矛盾。政策（b ）、（e ）和（f ）则在维护集体地权所赋予的相关公共权力的前提下，试图将公共决策限定在适当的程度上和范围内。

　　由此可见，公有地权下虽然存在着农户的私人决策，但约束条件是不同的，它不是农户独立自主的私人决策，必然受到从中央到地方各级公共决策和公共权力的限制和侵蚀，充其量是一种受限的私人决策；集体地权内在地规定了公共权力侵犯私人决策的“合法性”。这就注定了国家的有些政策（“增人不增地，减人不减地”与“大稳定，小调整”）相互冲突，有些政策很难实行或在执行中“走样”，有些限定公共权力的政策，其效果令人置疑。这也决定了，家庭承包制既使我国农业生产经历了高速发展，又使之步人增长减速和起伏的阶段[12].

　　4.集体地权与受限的私人决策

　　现有的家庭承包制下的农业生产决策属于受限的私人决策。这种受限性既源于集体的土地产权，又来自农户决策的外部或市场环境。这些因素一方面增大了私人决策的不确定性，阻碍农户进行长期投入；另一方面，则降低了农户决策及其经营的正当收益。我们认为，私人决策的受限性是农业自发性投入减少、种植积极性降低和二元结构固化的症结所在。

　　上文指出，集体地权和按人均分的土地使用权是我国现行根本的农地制度。其实，这两者之间存在紧密的联系。按人均分的土地使用权是集体地权（在允许使用权指定与分割的条件下）的内在特性和逻辑必然。所谓集体，是指在一定的范围内（地域或群体）众多人口的一个集合。因此，作为集体的普通一员，无论男女老幼，天然拥有集体土地的同等权益。除非某人从某一集体中永远消失，这种权益在逻辑上抑或情理上是无法加以剥夺的。这就注定了农户的承包地细碎分割，并随着人口的变动处于“五年一大调，三年一小调”[13]的境况之中。据农业部的调查，即使到“土地承包30年不变”政策出台3年后的1996年，在新签订的土地延包合同中，承包期5年以下的占12.9％，6-14年占28.7％，15-29年的占28.4％，30年以上的只占30％左右（宋洪远等，2000，pp.21）。

　　“土地承包30年不变”的本意是要“赋予农民长期而又有保障的土地使用权”，以此稳定农户的种植预期，从而鼓励农业长期投入。显然，这一政策主要是针对土地的频繁调整造成的土地“用”“养”之间的矛盾而来的。从道理上讲，“增人不增地，减人不减地”也应当包含在“土地承包30年不变”的政策含义之中。然而，这一政策是与集体地权的内在规定性相冲突的。所以，尽管它已载入国家的相关法规之中，从而成为一种正式的制度安排[14]，但是这种强制性制度变迁的实际进程却总是显现出集体地权的本质特征来。

　　根据杨学诚等（2001）的调查，到2000年，不仅有些村重新签订的承包合同中土地承包期不足30年，而且有64％的合同载有如下条款：“为解决人地矛盾，甲方（村委会）可对乙方（农户）承包的土地进行适当的小调整”：“国家、集体依法征用土地时，甲、乙双方必须服从，对土地做相应调整”。从农民对30年内土地是否会发生调整的预期中，不难看出该项政策或法律条文的脆弱性：在708位被访者中，认为不会再调整土地的只占6.8％；还会调整的占48.0％；是否调整由干部说了算的占15.3％；由中央说了算的占14.2％；回答“说不清”的占15.7％。至于农民对严格禁止土地调整的态度，存在“赞成”、“不赞成”和“无所谓”等多种类型，不同的态度更多体现的是农民对于自家人口变动的预期，这丝毫不能抹杀按人均分土地使用权的“合法性”与正当性。可以断定，在集体地权下，能够实际实施的政策是与按人均分的土地使用权相匹配的“大稳定，小调整”，而非旨在体现社会福利函数的“30年不变”或“增人不增地，减人不减地”。其实，法律条文本身也为土地调整留下了一条“暗道”：30年的土地使用期，可经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意、并报乡（镇）人民政府和县级政府农业行政主管部门的批准得以调整。

既然土地归集体所有，集体代理人就享有所有者的各种相应权力[15].行使这种权力就是公共决策，除了遵循前述集体产权的内在逻辑之外，势必要为理性的集体代理人带来足够的利益。这样，现实中发生的诸如缩短承包期、收回承包地、扩大机动地、提高承包费、搞行政指令下的规模经营以及名目繁多的所谓“业绩工程”等等，也同样成为植根于集体地权之中虽可暂时加以抑制却无法得以根除的痼疾。(点击此处阅读下一页)所以，在集体地权的制度安排下，农户生产经营中的私人决策总会受到公共权力的限制和侵蚀。如果考虑到集体这一范畴尚未得到法律的清晰界定，那么，乡镇政府（甚至县政府以上）借用“调整农业结构”、“扩大规模经营”等名义而侵蚀私人决策的行为，就会在与集体代理人利益兼容的前提下盛行和泛滥于农村地区。于是，机动地变成“权力田”；集体代理人的“裙带”则成为责任田的“承包大户”；蔬菜被铲除而要换种烟叶；养牛的“庄户”被迫迁居“别墅”；每户要装电话：“三个一万工程”（一万亩卷心菜、一万亩黄花菜和一万只鸽子）等等，搞得乡村鸡飞狗跳。面对这些现象，体现高层意图的媒体的评介是：“用心良好、方法不当”。试问，当代理人在集体地权下拥有并充分行使相应而又合法的公共权力时，难道还有比此更加贴切的评语吗？很清楚，用心良好与否是不可观测与验证的；可观测与验证的则是这种公共权力及其基础是否存在。

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