刘守英：我国三农政策中期调整面临的关键问题与策略选择

　　中国目前的城市化率已经达到52.3%，是一个城市和农村各占一半的国家，如果按照每年一个百分点的城市化率增长速度计算，到2020年，城市化率将达到60%左右。这意味着，未来10年是中国从农村社会向城市社会转型的最关键时期，可以说，这一转型决定着中国现代化的成败，这也是未来五到十年三农政策的背景和基本立足点。

　　一、决定转型成功的几个关键因素

　　第一，城乡融合。根据国家统计局发布的数据，20 1 2年中国农民工总量已经达到26261万人，比201 1年增加983万人。未来1 0年还将有1亿多农民工进入城市就业。这些从农村进入到城市的农民工如何和能否真正融入城市社会，是我国社会转型能否成功要迈过的第一道坎。

　　第二，粮食问题与经济转型。伴随着如此大规模的农村人口迁移到城市，生产要素在城乡之间的重新配置，原来的粮食生产者变为粮食消费者，中国农业支撑粮食生产的方式正在发生重大变化。中国的农业发展方式将朝哪个方向走?变到什么程度?粮食自给政策如何因应?国内和国际市场如何统筹?技术路线如何演化?

　　第三，农村劳动力对经济贡献从数量向质量转变。我国正在经历从劳动密集型产业向依靠劳动力质量的技术密集和创新型产业升级。上一个战略机遇期，靠农村劳动力数量，下一个机遇期，则靠农村能够提供的人力资本。升级的核心是依靠人力资本的提升。而整个中国人力资本的存量主要来自农村，也就是说，中国农民人口的素质和质量决定了中国产业升级和经济转型的成败。

　　第四，农村治理模式转变。中国正在经历着一场巨大的社会转型，而拥有最广阔疆域的农村的治理优劣将直接决定中国社会转型的成败。若要使农村成为国家转型进程中一个积极的因素而不是破坏性因素，就需要理顺一些关键的矛盾，要在农村治理上实行真改革。

　　二、农地制度改革的两难选择

　　中国未来农产品供给问题实质上是农业发展道路的选择问题，我们是走"小农+高补贴"的道路?还是走"大农+雇佣农场"的道路，我们未来几年必须做出选择。

　　我认为中国未来的农村和农业的发展，应该是两条农业道路中间模式--既不会是完全的自耕农制度，也不会是完全的大农场，而是以村社为基础的适度规模化的家庭经营的模式。这一转型的基本制度内核是，原来土地承包者长期持有承包权或者田底权，并且拥有处置权，来保证土地利用效率的提高和适度的规模化。

　　应该说，目前的小规模、商品率低的自耕农制度有其现实性，因为中国是一个拥有最大规模的小农人口的国家--即便到2020年，城市化率达到了60%，我们仍然拥有5.6亿农村人口。农村人口的稳定对整个国家的稳定具有重大的影响。

　　小规模的自耕农自然会以兼业为主，因为随着未来城市化和工业化的逐渐加深，农业收入占农户总收入的比重势必会越来越低，农民家庭内部对劳动力的配置自然是主要劳动力外出从事非农就业，土地留给老人、妇女这样的半劳力打理，这就造成了现在比较突出的农业老龄化和妇女化问题，并且农业也日益自给化，土地的效率日益降低。

　　除此之外，由于小规模农业种植粮食土地效益自然比较低，因此很多农户会选择种植蔬菜、水果等经济作物，使农地非粮化的倾向越来越大，这就对国家的主粮安全构成潜在威胁。即便是发展合作社、种粮大户仍然解决不了农业的非粮化问题，其原因在于，我们现在流转的土地规模，还不足以使得种植小麦、玉米、水稻等主粮的规模效益显现出来。调查发现，除了东北地区流转规模达到成千上万亩的情况之外，大多数的农区流转土地规模都在几十亩、上百亩之间，经营者在粮食作物和经济作物之间做土地的配置时，自然为了获得比较高的利润率而选择非粮化。而对于日、韩以及中国这样的东亚国家，粮食安全的底线是主粮安全，因此只有国家对主粮种植进行高补贴，才能保证主粮种植的适当规模。即便是我们在未来达到60%的城市化率，中国小农社会的基本格局仍然是改变不了的，靠农业的规模化种植来支撑农业的适度效益在未来五至十年是看不到的。

　　因此我们必须有一套制度设计，使离开农村进入到城市的3～4亿左右转移到城市的农村人口真正融入城市，让他们真正能与农地经营脱钩。只有这个群体在城市的社保、医疗、养老、教育、住房等整套政策和城市实现了接轨，他们的土地才能在理论上转给留在农村的人口种植。但是，这些人的土地如何退给留在农村的人，是一个需要认真研究的问题。我们不能简单地让他们交出土地，这会对国家的安定造成冲击、引起动荡。也不能用土地换社保--因为，土地是农民的基本权利，而社保则是他们进入到城市工作生活后应该享有的公共服务，这两项权利之间没有可置换性。

　　我认为不妨把现有的农村土地承包经营权中再设一个处置权，即在农民对承包土地的使用权、收益权、农地农用的流转权之外，再赋予农民对于承包土地的处置权。同时，还需要对耕地的承包权和经营权分离(承包权等同于明清时期的田底权，经营权等同于田面权)，田底权和田面权的分离，可以避免目前进城农民对承包地的处置困境，而放心地将经营权让渡给留在农村从事农业种植的人。同时，农业经营者的土地经营权权能也要赋权充分，对其合法流入的经营权应该可以出租、抵押，这样为土地规模化之后的土地投资、发展现代农业的投入等也可以得到保障，经营者之间的流转也能成为可能。这样目前制约农业发展的自给化、老龄化、过小规模、土地利用效益低等问题就可以得到一定程度的缓解。

　　另外一个在农地经营制度中必须认真对待的制度是村社制度。我认为乡土社会的村社应在新时期土地流转、规模经营及经营者的选择和培育上发挥应有的作用。农村土地的社区共有制使得农村社区的土地耕种经营具有排外性，这个特点在可见的未来并没有发生根本性转折的可能性，但由于耕作模式的现代化，在未来五到十年间，村社的边界将会发生一定的变化。我认为在一定的时期内，土地的规模经营边界会越来越村社化，会形成一个个以村社为单位的农场，根据村社边界内农户的经营能力来确定经营者和经营规模，村社内可以出现数量不等的农场，农场主则产生于村社内部。村庄在为农业提供农资供销、农产品销售、农业科技等方面将是一个重要载体，否则，其他很多主体也会进来。也就是说，村庄将会在未来的农业生产模式中发挥重要的作用，而不是逐渐消亡。

　　那么，在未来农村改革中对村社制度如何安排?

　　拥有悠久历史的中国乡村村社，是以传统农业的耕作半径为基础形成的。在现代农业机械化的发展过程中，村社的耕作半径正在逐渐扩大，那么未来农村的村社边界也应该会随之逐渐外扩，这些变化将会冲击现有的村社集体所有权'，带来村社集体所有制的变革。现实中出现村社在合并过程中集体所有权的虚化甚至消失，有些地方在村庄合并的过程中直接将自然村的所有权上升到行政村一级，这些都是不利于农村稳定和农民权益保护的。我认为在这个村社发展的过程中，应该将集体所有权量化、确权为成员权，这样就避免了由于变更集体所有权或者变更村社的范围忽视集体所有权的问题，也就避免了农村土地成员权的混乱。以上两项政策安排恰当了，现在面临的农民进城之后对农业的冲击问题就可以得到缓解。

　　三、教育政策调整实现农村人力资本的提升

　　中国正在进行的经济转型和产业升级，都需要人力资本的支撑，而农村将来在客观上仍将提供主要的人力资源供给。目前，作为中国工业化劳动力主体的农村劳动力是基本没有受过职业培训而直接进入到产业体系。要想真正实现国家的经济转型和产业升级，中国从现在开始，必须要建立国家层面对农村人口的职业教育培训体系，否则国家的产业升级和经济转型将因没有人力资本基础的支撑而受阻。目前的以大型和特大城市为载体构建的、以高等教育为主的教育资源分配格局要转向以职业培训为主导的教育资源分配格局，并且劳动力职业培训应在劳动力输出大省得到强化，这对于中国未来成为人力资本大国具有举足轻重的意义，是一个国家战略问题。

　　与人力资本提升直接相关的，还有城乡制度的接轨问题。我们要对已经和将要进入城市的3～4亿左右的农村人口如何融入城市进行整体性政策设计。根据201 3年5月全国妇联发布《我国农村留守儿童、城乡流动儿童状况研究报告》显示，我国目前留守儿童已经超过了6000万，这一规模巨大的儿童的教育、心智培育基本是割裂的，而他们的父母为了孩子最终会在一定的时期返回到农村。因此，对进入城市的农民工如何融入城市的制度设计，是提升中国人力资本的关键。除了我们耳熟能详的社保、医疗和养老制度的接轨外，还要对这个产业工人群体建立一个职业培训体系，这需要一整套的培训、训练、技工考核、职业资格的认证和升级制度设计。这个群体的子女，即数以千万计的留守儿童是成为下一代的低端产业的农民工还是成为支持中国产业转型升级的人力资本，将取决于我们的制度选择和设计。我认为未来进城从事非农就业的农民工向城市转移，必须要以举家迁移为主。其核心是我们的住房保障体系以及教育体系的建立和完善。

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