陈锡文：农村土地改革不能突破三条底线

　　编者注：我国正处在城镇化和现代化的快速转型过程当中，"三农问题"（农业、农村、农民）迅速升级为"四农问题"（新加农民工问题），并已成为目前备受关注的社会焦点问题。十八届三中全会以来，三农（或四农）问题的改革究竟面临着什么样的困境，潜力又在何方？现有政策和制度对农业、农村（尤其是农地）、农民和农民工是否有利，城镇化是否会加剧农村的颓败化和空壳化？大学问相继编发张翼、陈锡文、盛洪、茅于轼的四篇文章，主要从城镇化和土地制度改革等角度展开探讨，聚焦"城镇化与现代化下的三农问题"。

　　2014年1月4日，中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文在清华大学举办的三农论坛上发表报告。结合十一届三中全会有关三农问题的改革决定，陈锡文认为，必须把三农问题放在整个城乡的大结构下进行改革。对于农村土地制度的改革，他认为，由于现行法律的限制，改革必须突破现有法律框架，要么修改法律，要么得到人大或国务院的授权搞试点改革。但有"三条底线"不能触碰：集体所有、农地农用和不损害农民的基本权益。对于农业经营体制的改革，陈锡文强调要坚持农户主体；在推进规模经营时，既要重视效率也要重视实际和公平。最后，他强调中国农业的现代化是个漫长的过程，必须要有"历史的耐心"。

　　陈锡文，现任中央农村工作领导小组副组长、办公室主任，兼任中国人民大学、中国农业大学、南京农业大学等多所大学的教授和博士生导师。著有《中国农村经济体制改革的系统考察》、《中国经济转轨二十年：中国农村的经济改革》等。

　　以下为报告实录：

　　制约农村发展的最大障碍是城乡二元结构的体制

　　中国农村再复杂，说来说去就是这么几件事。第一件事是要保证粮食和其他重要农产品的供给；第二件事就是要完善农村的土地制度；第三件事就是要提高农民的组织化程度；第四件事就是要千方百计地增加农村的收入。

　　的确，目前我们的粮食存在一些问题，因为一方面粮食是连续十年增产。2013年比2003年的粮食产量增加了3424亿斤，平均每年要增加342亿斤。但是，每年的粮食进口都在增加，说明我们粮食供给是增长了，却还赶不上粮食消费的水平。2012年我国进口了8024万吨的粮食，折合过来大概是1605亿斤，比最大的产量大省黑龙江的粮食还要多。2013年黑龙江的粮食产量仍保持第一，大概是1201亿斤。

　　2012年我国进口的谷物是1398万吨，不到280亿斤；我国每年大概有11000亿吨左右的谷物产量，那么280亿斤的进口只占3%。所以谷物的基本自给，没有问题。大米去年进口了400万吨，小麦370万吨，加在一起不到800万吨，所占比重不到1.5%。所以98%以上的口粮自给是实现了的。当然我们面临的问题还很多，解决粮食问题，有很多两难，比如要进一步提高产能，增加粮食产量，那就要增加各种各样的投入，除了农产品基础设施建设、科技进步等外，对农民来说，比较习惯的是增加化肥、农药规模等。

　　以往的方式对农业生态环境构成了很大的破坏，2012年所使用的化肥5900多万吨，折成存量，要是算数量大概得1亿2千万吨左右，比国际公认的安全使用化肥的量要大很多。我国的化肥使用量是美国在单位面积上的四倍，是印度的三倍，比日本还要高出30%多。对农产品的安全构成了比较大的威胁。想增加产能，投入不能少，但是继续增加投入，可能对生态环境的破坏就越来越严重，这需要转变方式和道路。要想调动农民的积极性，最直接的办法就是提高粮食的价格。粮食的最低价从2004年开始执行，一直到2013年基本上翻一番。每年大概增长7%到8%。但问题是，在进口粮食在国内市场上的销售价格比价低，比如国内的玉米要比进口的高出5%，小麦大概高出6%，大米大概要高出25%。

　　如果进一步提高粮价，进口的大门就会开的越来越大，那么，对于农民的生产，对农业的发展，又构成了另外一种打压。如果减少了农民，就要推进城镇化，但是三分之一的人是没有当地城镇户口的，这就成了重大的社会问题，农民进了城，但是他们没有办法落户。三中全会的决定明确提出，当前制约农村发展的最大的障碍就是城乡二元结构的体制，所以必须把它作为改革的重点。要建立一种建立在以工促农，以城带乡，城乡互惠，工农互惠，城乡一体的体制，目的就是要让农民公平地参与现代化进程，能够让农民共同分享现代化的成果。

　　因此，局限在三农问题之内解决三农问题，确实是苦无出路，应该放在整个城乡的大结构下进行。

　　农村土地改革要突破现行法律的限制

　　涉及到农村的，在三中全会决定的六条当中有四条：第一，加快构建新型农业经营体系。第二，赋予农民更多财产权利。第三，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。第四，完善城镇化健康发展体制机制。

　　在征求意见过程中，不同看法最多的集中在两个问题上。一个是农村土地制度改革，一个是农业经营体制改革。

　　土地制度改革，因为有法律框架的限制，不动没有办法解决问题，要动往往又会出现违法的现象。对于这个问题，习总书记在全会上以及在中央经济工作会议、中央财政化工作会议和中央农村工作会议上都讲的非常清楚，他特别强调，农村土地制度改革是牵一发而动全身，因此必须谋定而后动。重大的改革必须依法推进，所以就迅速地提出了法律的修改问题。那么，在现有法律上进行改革，要想去突破它，其实有三个办法：

　　第一，中共中央正式向全国人大常委会提出修法建议。1998年，中共中央十五届三中全会的决定提出了抓紧制定相关法律，赋予农民长期而有保障的土地使用权，因此就催生了农村土地承包法。

　　第二，直接得到全国人大常委会的授权封闭实验。比如说上海保税区改为上海自贸区。国务院提出有四项法律在上海自贸区三年内暂不执行：外商投资法、中外合资企业法和中外合作企业法和文物法。

　　第三，依靠国务院的授权来突破现行的法律法规。1984年全国人大常委会通过决议，授权国务院，如果为了推进改革在局部地区进行改革试验的话，可以突破现行的法律法规。因此，国务院可以授权。习总书记对土地制度改革提出八字原则：坚守底线，事可先行。就是说，如果碰到要突破现行法律法规的情况，都应当得到授权，除人大常委会授权外，应当有国务院授权。

　　改革初年有的同志甚至说，改革不就是犯法吗？不犯法怎么改革？当年不也是这么过来的吗？但是大家知道，当年我国只有几部法律，现在有292部人大常委会通过的法律，跟当时情况是不一样的。最近有学者写文章说，深圳这次征地改革是三中全会决定之后，允许农村集体建设用地进入市场的第一宗破冰事件；然而，它并没有得到任何合法的使用，因为土地问题由全国人大制定的土地管理法约束。

　　改革毕竟要在法治化的轨道上推进，否则永远都建立不起民主法治的社会秩序。目前，全面深化改革领导小组已经成立，习总书记就任了组长。国务院已经理出二十几条改革方案，然后把它分到各个部门去，由各个部门先提出意见和建议，怎样进行试验。

　　农村土地制度改革有三条底线不能突破

　　在土地问题上，我主张，规划高于所有权，这在全世界都是一样的。三中全会通过决定说，市场在配置资源中起决定性作用。但我认为，在土地资源配置上，市场不能起决定性作用，因为要有规划。你必须在规划允许的条件下，再发挥市场经济的作用。因为土地是分类的，有农地、建设用地（包含农村建设用地、城镇建设用地），城镇建设用地有商业贸易用地、住宅用地、工矿企业用地，还有各种各样的划拨的供应性问题。不能跨界使用，这是土地规划的作用，在这个意义上就形成了土地的管制制度的基本内容，即用途管制，所以只有在符合用途管制的前途下，市场才能发挥作用。

　　到2013年9月，我国84个重点建设城市的地价，平均大概是3600多块钱每平方米；但是商业用地（包括写字楼等）的平均价格是6000多块钱一平方米；住宅用地的价格接近每平5000块钱；而工矿企业用地不到700块钱。所以你怎么可以拿着工矿企业的用地去盖写字楼、商场？这当然是不允许的。

　　所以要非常准确地理解三中全会决定中的这些重大判断和要求。第一，对于土地制度来说，因为我们有集体所有制，改革就必须考虑到对农村集体经济组织会有什么影响。

　　第二，对于农业的基本经营制度来说，我国现行的农业基本经营制度是以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制。土地承包法明确规定，家庭承包土地的主体是本集体经济组织的农户，不是什么人都可以跑到村里去承包土地的。

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