赵俊臣：关于乡村振兴的投入保障问题

　　实施乡村振兴战略需要巨额的资金投入。为解决所需的资金投入，2018年中央一号文件要求：“实施乡村振兴战略，必须解决钱从哪里来的问题。要健全投入保障制度，创新投融资机制，加快形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局，确保投入力度不断增强、总量持续增加。”

　　贯彻落实中央关于乡村振兴的资金投入保障问题的要求，需要解决什么样的投入保障制度才算是健全的、有哪些投融资机制可以创新、社会怎样积极参与乡村振兴战略等问题。

　　一、明确乡村振兴战略所需资金的总额

　　（一）资金是实施乡村振兴战略的基础

　　实施乡村振兴战略同任何经济活动乃至政治活动、社会活动、文化艺术活动等一样，都有一个资金成本与资金保障问题的。如果不考虑资金成本，没有筹措到必需的保障资金，实施乡村振兴战略只不过是停留在口头上、文字上的美好愿景而已；如果筹措到保障资金不足位，实施乡村振兴战略势必要大打折扣。

　　改革开放以来，各行各业都要大干快上，所需资金极大，就财政来说每年收入就那么多，不得不照顾到各方，采用拼盘是万不得已的选择，农业农村农民再重要，也就是那么多，确实做到了每年投入力度不断增强、总量每年都在持续增加。但是与实际需求来看，缺口很大，从而使目标不得不大打折扣。例如乡村振兴战略之前实施的新农村建设，当然取得了不小成效，但是由于投入不足，基层不得不采取抓示范典型的做法，也就无法照顾到大多数村庄，再加上其它原因，致使为数不少的乡村凋敝衰落。现在实施乡村振兴战略，国家财政比过去宽裕了，再加上实施更加开放的政策，相信一定会筹措到足额的保障资金。

　　（二）明确乡村振兴战略所需资金的总额

　　讨论乡村振兴战略资金投入，首先有一个所需资金的总额问题。实施乡村振兴战略需要的资金投入总额，急需学者们去研究计算，也可以待各地乡村振兴战略规划（应该有所需资金的估算）公布后进行汇总得出。不过现在可以肯定的是，乡村振兴战略需要的资金投入总额将是特别巨大的。

　　不谈资金需求，仅仅把战略作为重要任务来抓，这是过去十几年来社会主义新农村建设一条需要吸取的重要经验教训。2005年10月中共十六届五中全会决定做出了建设社会主义新农村的决定，提出了建设社会主义新农村的重大历史任务、目标、原则与政策。当时学界对资金保障曾有讨论，形成了低中高三种方案：中国社科院的调查报告提出大概需要国家投入两万——四万亿元人民币，中国银监会副主席唐双宁初步测算需要新增资金十五至二十万亿元人民币，而笔者提出需要30万亿——50万亿元资金（参见中国（海南）改革发展研究院编《中国新农村建设：乡村治理与乡镇政府改革》，中国经济出版社2006年8月北京版）。令人遗憾地是，在社会主义新农村建设实践中，虽然中央财政的投入年年增加，但是许多地方并没有筹措到足够建设资金，从而出现两种情况，一种是农村中不少建设项目因缺少资金无法实施，以至于有的地方乡村基础设施长期得不到改善；另一种是地方在实践中不得不“抓典型示范村”，笔者下乡调研时曾发现有的地方搞“政府补贴农民盖别墅”，曾呼吁“新农村建设不能搞‘政府补贴农民盖别墅’”（参见中国改革论坛网2006-12-24）。“典型示范村”由于有资金保障，建设的确实有摸有样，有的还堆钱盖别墅，但是这种“典型示范村”毫无示范作用，不但其它村根本无法学、学不来，而且造成了新的社会不公平。

　　（三）根据完成目标计算所需经费投入总量

　　现在中央决定实施乡村振兴战略，要求的“确保投入力度不断增强、总量持续增加”，是完全正确的，这保证了乡村振兴所需经费投入不至于被其他因素所干扰。在此，我还认为，“投入力度不断增强、总量持续增加”的要求，相对来说还是比较容易实现的，因为“不断增强、持续增加”是抽象词汇，比上年多多少没有计较。这里的关键，是需要根据完成目标所需经费投入能够百分之百到位。因此，建议制定完成乡村振兴战略所需资金投入的规划，以保证投入能够百分之百到位。

　　二、有哪些投融资机制可以创新？

　　（一）我国现行支农投融资机制存在的主要问题

　　我国现行投融资机制在乡村发展中存在的主要问题，是金融机构和资金的投资在市场化环境下由农村向城市倾斜、由农业向非农业倾斜，资本的流动由农村流向城市、由经济落后地区流向发达地区、由西部流向东部，以至于把农业农村农民的存款转向城市使用的非正常情况，从而导致金融服务“三农”的短板问题长期得不到解决，贷款难、贷款贵、担保少、保险弱、风险大、呆坏账多等问题成为了顽症。

　　中央与社会早就洞晓支农投融资倒流情况，曾采取诸如对“三农”增加金融产品、改进服务方式等不少措施加以解决，如硬性规定金融机构放贷的支农比例、督促与鼓励金融机构增加支农贷款、对农村金融机构政策扶持等，都取得了一定成效。特别是，2017年底农业部在银监会、证监会、保监会等部门大力支持下，按照紧密贴合农民需求、覆盖区域广、信贷投放量大、风险防控机制合理等标准，择优评选了“政（政府）银（行）担（担保）”、“政（政府）银（行）保（保险）”、“银行（行）贷款+风险保障补偿金”、“两权（农村承包土地的经营权抵押贷款和农民住房财产权）抵押贷款”、“农村信用社小额信贷”、“农产品价格指数保险”、农机金融（融资）租赁、“双基（基层银行业机构与农牧社区基层党组织）联动合作贷款”、“互联网+农村金融”、“农业领域PPP”等10个模式，通过公开发布的形式向全国进行推广；鼓励各地结合实际，出台配套政策，加大创新推广力度，进一步满足农民金融服务需求。

　　但是，由于上述创新模式尚处于推广初期阶段，有的还处于探索之中。例如，到目前全国PPP综合信息平台入库项目中，仅有140个农业项目，总投资961亿元，其中9个项目已经签约落地。再加上“三农”投资具有周期长、见效慢、回报率低、风险大等特点，特别是在机制上创新不足，乡村建设所需资金的满足度很低的问题长期来并没有得到有效解决。为此，中央一号文件要求“创新投融资机制”，可以说抓住了要害。

　　（二）创新投融资机制的三层含义

　　所谓创新投融资机制，我想至少有三层含义：一是在制度安排方面，保障财政从总量上增加对“三农”所需资金的支持数量，鼓励金融机构对“三农”放贷数量增加，激活与鼓励社会资金特别是城市资金下乡；二是在投融资产品方面，鼓励各金融机构和投资者不断开发和推出适合“三农”特点的新产品；三是在服务手段方面，鼓励各金融机构和投资者之间开展服务“三农”有益竞争，等。

　　（三）政府财政支农要尽快从抓局部试点到全面铺开的转变

　　过去，政府财政由于能够筹措到的支农资金有限，不可能照顾到大多数农户、农业项目和农村发展项目的需求，不得不通过抓示范试点的形式分配资金。现在，实施乡村振兴战略，资金将优先保证、比较充租，过去那种抓示范试点的一套做法就不能再延续下去了，但也不能搞平均分配式的“撒胡椒面”。因此，政府财政支农要尽快从抓局部试点到全面铺开的转变，创新新的工作方法。

　　（四）继续建全与完善财政支农体系

　　现有的财政支农体系运转是有效的，但是要完全满足乡村振兴需要，尚需要进一步健全与完善。一是改变现有的以财政平衡编制财政支农的计划的方式，按照乡村振兴的实际需要，编制财政支农的计划；二是继续探索采取政府购买服务、贷款贴息、税费减免、建立基金、民办公助、一事一议、以奖代补等多种有效形式，更好地发挥财政资金的杠杆撬动作用，引导金融、社会资本投向农业农村农民；三是组建国家农业信贷担保联盟体系,解决“融资难、融资贵”问题；四是建立完善农业保险政策，重点发展符合适度规模经营需求的多层次、高保障农业保险产品与服务，等。

　　(五）继续建全与完善金融支农供给体系。前些年人们已经形成的共识是，构建由政策性金融、商业性金融、合作金融、新型农村金融机构及保险公司、券商和期货公司共同构成的既竞争又合作的，多层次、广覆盖、风险可控的金融服务供给体系。这个体系的缺陷是不承认民间金融在满足“三农”需求中的地位与作用，排出了民间金融发挥贡献的空间。建全与完善金融支农供给体系，就要承认民间金融，给民间金融发挥贡献的平等空间。

　　（六）下决心解决“三农”投资担保动力不足问题

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