黄少安：改革开放40年中国农村发展战略的阶段性演变及其理论总结

　　摘要：本文通过总结实践和梳理重要文件, 把1978年以来中国农村发展分为五个不同战略阶段, 分别为:家庭联产承包责任制与粮食产量战略;农业、乡镇企业并举战略;减负增收、粮食流通体制改革与小城镇战略;“三农”统筹、城乡统筹与新农村建设战略;土地制度改革和完善 (“新土改”) 与乡村振兴战略。对40年的农村经济体制改革和发展做了系统的理论思考, 对一些重大实践事件进行了理论分析, 阐释了其理论依据、证实和证伪的理论和理论的创新, 并且阐释了如何科学理解和实施乡村振兴战略, 思考和展望了农村的进一步发展。

一、 引 言

　　从1978年改革开放至今40年, 可以说, 没有农村的率先改革和发展, 就难以推进城市改革和其他各个方面的改革, 工业化和城市化就不可能迅速而顺利地推进。除开改革初期家庭承包制的发生和乡镇企业发展具有一定自发性以外, 40年来, 中国政府对农村的发展是有战略的, 而且不同的阶段有不同的发展战略。学术界对“小城镇战略”、“新农村建设战略”和“乡村振兴战略”分别单独研究比较多, 对其他农村发展战略以及不同战略之间的演变关注和研究比较少。对农村经济体制改革和农村发展的系统理论思考——理论依据是什么、证实了什么理论、证伪了什么理论、有什么理论创新等方面研究还不够深入。本文试图回顾、梳理和总结40年来中共中央、国务院关于农村的发展战略, 并进行阶段性划分, 对不同的农村发展战略和发展实践进行理论总结和提炼, 在此基础上基于乡村振兴战略, 思考和展望农村的进一步发展。以期在农村发展战略的阶段性划分及其演变、不同战略之间的内在联系的揭示、一些重大事件的理论分析、乡村振兴战略的理论解析和对实践的观察方面有一些贡献。

　　需要说明的是:第一, 对不同阶段的农村发展战略的概括, 是根据客观需要的强度、中央主要领导或领导集体思想的明确度、提法表达的清晰度及其与其他战略思想的可识别度、措施的重点集中度、实施力度、作用的广度深度等。有些思想在一些阶段也提出来了, 但是没有具体的、有力度的措施, 只能说认识到了, 虽然重要但是还力所不能及, 就不能视为相应阶段的战略。有些事情可能民众自发做起来了, 但是还没有上升到国家有意识的发展战略, 在本文中, 一般也不视为相应时间段的国家发展战略。第二, 对不同阶段的战略的概括, 主要依据历次党的代表大会的报告、历次党的三中全会的决定、历年人代会的政府工作报告、历次中央1号文件以及关于“三农”问题的其他中央、国务院文件。涉农文件可以分为三大类:一般情况下 (也有特殊情况) , 历次党代会及三中全会关于涉农的提法和部署都是大纲性质的, 体现的都是阶段性的战略构想和重大措施的表达, 历次政府工作报告涉农的提法也是与党代会一致的、战略性的, 主要领导的一些思想一般都在稍前一些场合、会议的讲话中有所表达, 然后体现在这些文件中;历次中央农村工作会议与涉农的中央1号文件基本一致, 基本上是对上一类文件的思想进行更丰富和全面的表述, 而且更多地是“三农”工作年度性的目标、任务和主要措施的安排。国务院及其部委和领导小组、办公室等的一些文件, 一般都是抓具体落实。所以, 本文分析阶段性农村发展战略及其重点措施, 主要依据前两类文 件。1

二、 中国农村发展战略的阶段性演化

　　中国 (包括农村) 经济体制改革和发展, 不仅总体方向是确定和稳定一致的, 而且具有连续性。但40年是一个较长时期, 不同时间段的具体任务和目标有一定差异。不同的领导人或领导集体, 在坚持方向和基本原则一致的前提下, 面对不同时期的具体任务时, 会有不同的战略、策略和具体措施, 呈现出阶段性。如果把领导集体及其核心的任期及其更替视为政治周期, 那么这种政治周期与中国经济体制改革和经济发展的阶段性基本一致。农村经济体制改革和农村发展战略的阶段性也自然地与之大体一致。经济周期与政治周期具有相关性, 国际理论界是有共识的, 无论发展中国家还是发达国家都是如此。尤其对于发展中国家, 更加需要有效率的政府, 有意识、有计划地推动经济发展和经济体制改革完善, 即使是以市场经济体制为目标的体制变革, 也需要政府在一定限度内用非市场的手段推动市场化改 革。更加常态化的政府作为就是制定中长期经济社会发展规划和战略。中国是一个政治稳定的国家, 中央政府领导集团的任期和换届都有其稳定的机制, 每一届领导集体在任期内根据国家的长期目标和战略、前任的工作基础以及任期内面临的具体情况, 确定具有一定阶段性特征的经济社会发展战略。对于农村发展也是如此, 可以把1978年至今的农村发展过程大体分为五个阶段, 中央关于农村发展战略及其演变过程, 也相应地分为五个阶段。

　　(一) 实施“家庭联产承包责任制”与“粮食产量战略”

　　第一阶段:1978—1988年, 是中国改革开放的初期十年。这一阶段的农业主要是解决粮食产量问题, 关键措施就是以家庭联产承包责任制为核心的体制改革。农村和农业战略可以概括为:实施家庭承包责任制与“温饱战略”或“粮食产量战略”。关键词是:“家庭承包责任制”、“粮食产量”。

　　最有效的措施就是体制改革, 准确地说是“讨论、试点、认可、推广和稳定”家庭联产承包责任制。众所周知, 中共十一届三中全会是中国改革开放开始的标志, 可是会议通过的《加快农业发展若干问题的决定 (草案) 》是“不许包产到户、不许分田单干”的, 怎么理解?全国公认安徽小岗村是中国家庭联产承包责任制的发源地, 安徽小岗村搞承包制以1978年11月24日签署“生死协议书”为标志, 十一届三中全会召开的时间是1978年12月18—22日, 前后不到一个月时间。十一届三中全会上热烈讨论过承包责任制和其他责任制问题, 不能说十一届三中全会对承包制不重视、在农村改革方面思想不解放。由于事关重大, 认识上有重大差异, 统一认识需要一个过程, 是很自然的事情, 而且是默认实践中的家庭联产承包制试点的。1979年9月, 中共十一届四中全会修改并正式通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》, 将草案中“不许包产到户, 不许分田单干”, 改为“不许分田单干”, 初步肯定或默认了“包产到户”的办法。1980年争论最激烈的时候邓小平在4月和5月发表了两次讲话, 肯定了家庭承包。1980年9月, 中央发出《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》, 对包产到户的做法作了基本的肯定。此后, 包产到户、包干到户迅速发展。1981年10月, 全国农村基本核算单位中, 建立各种形式生产责任制的已占97.8%, 其中包产到户、包干到户的占到50%。1982年1月, 中共中央批转的《全国农村工作会议纪要》, 即1982年中央1号文件, 第一次明确地肯定了包产到户、包干到户都是“社会主义集体经济的生产责任制。不论采取什么形式, 只要群众不要求改变, 就不要变动”。

　　中国的经济体制改革是从农村土地产权制度和农业经营体制开始的, 有人称之为“农村包围城市”, 即借鉴农村家庭承包制在城市国有企业进行承包制改革的道路。实践证明, 这一时期的农村发展战略正确, 改革比较顺利, 取得了巨大成功, 全国人民的温饱问题基本解决。根据国家统计局的数据, 从1979年开始允许家庭承包制在少数地方试点到1982年, 粮食总产量增长了7178万吨, 年均增长5%以上。1982年全国推广承包责任制后, 1984年粮食达到40730.5万吨, 年均增长近9%, 到1989年的几年间, 虽然有波动, 但是基本稳定在40000万吨左右, 全国多数地区温饱问题基本解决。

　　(二) “完善家庭承包制”与“农业、乡镇企业并举战略”

　　第二阶段:1989—1997年, 将近10年。这一时期, 虽然每年的中央1号文件不是涉农的, 但是中央丝毫没有降低对“三农”的重视, 也许这一时期涉农文件密度是最高的。综合这些文件和措施, 可以把这一时期的农村发展战略概括为:“农业和乡镇企业并举”战略或“农业乡镇企业两条腿走路”战略。

　　从1978年开始, 乡镇企业 (1996年通过《中华人民共和国乡镇企业法》以前称之为“社队企业”) 就开始发展, 1984—1988年发展迅速, 虽然也有中央文件和中央领导的肯定, 但是基本上属于农民自发发展, 没有上升到国家战略。1989年以后进入规范、相对有序的农村经济发展战略意义的阶段, 也成为国家工业化的战略组成部分。所以, 从1989年开始, 乡镇企业才成为国家农村发展战略。1987年邓小平在一次会见外宾时说:“我们完全没有预料到的最大收获, 就是乡镇企业发展起来了” (邓小平, 1993) 。可見, 乡镇企业在此以前并不是国家的农村发展战略和工业化战略的组成部分, 而是意外的“异军突起”。

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