黄少安：改革开放40年中国农村发展战略的阶段性演变及其理论总结

　　中央把抓粮食、蔬菜、肉类生产和流通通俗地表达为“米袋子”工程和“菜篮子”工程。当时中央是把鼓励发展乡镇企业置于农村发展和“90年代中国农业发展纲要”的框架内思考和实施的, 主要还是希望农民由此增加现金收入, 所以, 称之为农民的“钱袋子”工程。那时的说法是“无农不稳、无工不富和无商不活”。所以, 也可以把这一时期的战略通俗地概括为“米袋子”、“菜篮子”和“钱袋子”战略。关键词有稳定家庭承包制、 (主要是) 耕地承包期30年不变、“米袋子”、“菜篮子”和“钱袋子”。

　　重点措施包括:

　　其一, 针对承包合同陆续到期导致农民的担心、农民不愿意对土地进行长期投资甚至掠夺性经营、一段时期内粮食生产的徘徊、一些地方基层干部比较频繁地调整承包地等情况, 关键还是稳定和完善土地家庭承包制, 几乎所有重要文件都如此强调。其实1984年第一轮合同到期时, 就提出适当延长承包期, 1993年提出再延长30年, 中办发[1997]16号文件即《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》, 正式明确土地 (耕地) 承包期30年, 这是标志性文件和事件。

其二, 抓粮食生产和农产品流通, 解决“米袋子”问题。(点击此处阅读下一页)抓生产的措施主要是技术推广等服务体系、基础设施、金融支持。抓流通的主要措施是改革粮食流通体制:建立国家粮食储备制度、实行粮食经营和价格“双轨制”、建立粮食收购保护价格制度和粮食风险基金制度、组建以经营农产品收购资金为主的农业政策性银行等, 总体思路是构建国家宏观调控制度前提下的市场化流通体制, 标志性成果是于1992年底终结了从1955年开始的粮食统购统销制度, 其基础是粮食生产体制改革和技术进步。

　　其三, 全面支持畜、禽、鱼、蔬菜的生产和流通, 解决“菜篮子”问题。这一时期, 中国北方蔬菜大棚栽培技术和牛、羊、猪、鱼等的人工规模化养殖技术迅速提高和普及, 短期内解决了中国最大的民生问题。

　　其四, 中央已经把促进乡镇企业发展有意识地提升为国家的农村发展战略。不过, 总体上主要还是政策支持, 对农民给政策、给空间、允许做、鼓励做、自己做, 引导农民因地制宜、充分利用资源、就地取材, 不仅允许乡镇办集体企业, 村里可以办、家庭也可以办, 家庭还可以合伙联办, 叫做“四轮驱动”。乡镇企业极大地促进了中国的经济增长、农民增收和农业剩余劳动力转移。

　　(三) 减负增收、粮食流通体制改革与小城镇战略

　　第三阶段:1998—2003年。这一阶段是中国经济体制改革艰难而又关键的时期, 也是涉农改革方面比较多、文件和改革措施比较密集的时期。前所未有地重视增加农民收入和进行粮食流通体制改革, 同时把小城镇建设作为带动农村经济社会全面发展的综合性大战略。可以把这一时期的农村发展战略概括为“减负增收、粮食流通体制改革和小城镇战略”, 关键词是《土地承包法》、减负增收、粮食流通体制改革和小城镇建设。

　　重点措施包括:

　　其一, 最主要和最基本的措施还是稳定和完善家庭承包责任制。最重要也是标志性的事件是于2002年8月29日颁布、2003年1月1日实施的《中华人民共和国土地承包法》, 以法律形式明确耕地承包期30年不变。这是农业结构调整和农业稳定的制度基础。

　　其二, 抓税费改革, 减轻农民负担。当时的现实情况是:农民收入增幅连续4年下降。1997—2003年, 农民收入连续7年增长不到4%, 不及城镇居民收入增量的五分之一。而且税费繁多, 农民负担很重, 粮食主产区和多数农户收入持续徘徊甚至减收。城乡居民收入差距在一度缩小后又进一步扩大。1998年10月, 十五届三中全会通过《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》, 提出“坚持多予少取, 让农民得到更多的实惠。”税费改革是减负增收的主要措施之一, 主要是减税、减费、调整税收政策, 遏制面向农民的乱收费、乱集资、乱罚款和各种摊派。

　　其三, 抓粮食流通体制改革。从20世纪70年代末就开始改革传统的粮食统购统销体制, 但是, 这一时期改革是作为农村发展战略的重点之一进行的, 与前期的粮食流通体制不同, 改革方向或目标是适应社会主义市场经济体制, 建立起有宏观调控的市场化的粮食流通体制。1998年中央2号文件进一步明确“四分开一完善” (即政企分开、中央与地方责任分开、储备与经营分开、新老粮食财务挂账分开和完善粮食价格机制) 的原则。2001年7月国务院下发了《进一步深化粮食流通体制改革的意见》, 要求坚持“保护产区、放开销区”的改革原则, 希望国有粮食企业为主渠道, 能起到稳定市场的作用, 多种形式的其他渠道使得市场充满活力。到2004年5月, 国务院出台《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》, 此后就基本上实行了全面放开粮食购销的市场体制。

　　这一时期为什么要、为什么能进行粮食流通的市场化改革?一是, 经过长期努力, 中国粮食总量供求基本平衡, 告别了短缺时代, 但是结构性剩余和不足矛盾突出;二是, 收购价格大幅度波动而使得产量和种粮收入大幅度波动, 多了卖不了而影响农民种粮积极性, 少了又价格大涨, 引发通货膨胀;三是, 已经加入WTO, 农业和粮食的产销政策需要调整;四是, 国家财政补贴负担较重。所以, 才有底气、有必要实行市场化取向的、有配套措施和宏观调控的流通体制改革。这是战略性的改革措施, 体制的转换对于长期的粮食供求的引导作用是主要的, 也有利于引导农民优化生产结构、增加收入或减少盲目生产带来的损失。不过, 对于这一时期的粮食流通体制改革, 有一段时间有不同看法, 主要是开始阶段体制没有完全理顺导致国有粮食流通企业价格倒挂、没有积极性、有造假行为, 不过那只是短暂的。现在看来, 改革方向是对的, 符合社会主义市场经济体制的要求, 是成功的。这一时期的粮食流通体制改革与统购统销制度、反地区封锁等以往改革不同, 形成有宏观调控的市场化、主渠道管稳、多渠道管活的改革。

　　其四, 退耕还林、还草、还湖。由于制度的稳定、政策的鼓励、国家基础设施投入增加等, 粮食生产能力加强。1995年粮食大丰收, 国家粮食储备能力大增, 实际储备的粮食持续增长达5000亿斤以上, 加上农民家庭储备, 够全体中国人吃一年以上。这一状况给“退耕还林 (湖、草) ”、改善生态环境创造了条件。

　　其五, 小城镇建设。这是站在解决农村一系列深层次矛盾、优化农业和农村经济结构、增加农民收入、优化农产品供求关系、加速城镇化和工业化等多角度考虑的, 是在走中国特色的、农民就地城镇化的道路。1998年10月, 党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出, “发展小城镇, 是带动农村经济和社会发展的一个大战略。”从十五届三中全会的决定可以明确看出:小城镇战略是农村发展战略, 是立足农村、提升乡镇企业深度广度的农村综合发展的战略。但是, 从客观效果看, 完全可以说, 小城镇建设是中国特色的工业化、城镇化与农村发展战略三合一的发展战略, 已经体现了城乡统筹。

　　(四) “三农”统筹、城乡统筹与新农村建设战略

　　第四阶段, 2003—2012年。这一时期的农村发展战略可以概括为“三农”统筹、城乡统筹与新农村建设战略, 关键词包括土地承包关系长久不变、城乡统筹、“三农”统筹、废除农业税、种粮直补、新农村建设。

　　党的十六大在强调城乡统筹的前提下, 提出“全面繁荣农村经济, 加快城镇化进程”, 十七大提出“统筹城乡发展, 推进社会主义新农村建设”。显然, 十七大之前, 继续承接前一阶段的“小城镇建设”战略, 强调城镇化, 十七大之后, 重点转移到“新农村建设”, 而新农村建设的具体内容 (例如村改居、农房改造等) 也是与“小城镇建设”吻合的, 说明了战略的连续性和阶段性重点。

　　重点措施包括:

　　其一, 稳定和完善家庭承包制。最重要的举措就是:第一, 在中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》, 明确赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权, 现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。第二, 部署了土地制度进一步改革和完善的几个重要方面:严格的耕地保护, 强调18亿亩耕地红线;农村土地确权、登记、颁证;保障、鼓励和服务土地承包经营权流转, 允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权;城乡统一建设用地市场;林权体制改革等。

　　其二, 废除农业税。2003年12月31日, 《关于促进农民增加收入若干政策的意见》由中共中央、国务院以中发[2004]1号文件印发。中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》, 明确提出了2020年农民人均纯收入比2008年翻一番的农村改革发展基本目标。减负增收的措施是综合的, 有些是 长期都在实施的, 中央这一时期特别强调“多予、少取、放活”的方针。标志性措施之一, 就是在多年农村税费改革的基础上, 2005年12月29日, 第十届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议决定, 《中华人民共和国农业税条例》自2006年1月1日起废止, 2006年2月27日, 国务院发布第459号国务院令, 宣布自2006年2月17日起废止农业特产税。从此, 中国废止实施了2000多年、在新中国也存在了50多年 (从1958年开始) 的农业税。

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