黄少安：改革开放40年中国农村发展战略的阶段性演变及其理论总结

　　其三, 实施粮食直接补贴政策, 即按农民种粮面积把补贴资金直接支付给农户。目的是为了进一步保障和提高粮食综合生产能力、调动农民种粮积极性和增加农民收入。也与加入WTO后农业补贴政策调整的需要有关。从2000年提出粮食直补的政策构想, 到2004年全国实施, 用了五个年头, 先后经历了改革方案酝酿 (2000—2001年) 、试点 (2002—2003年) 和全面推广三个发展阶段。2016年起, 在全国全面推开农业“三项补贴”改革。

　　其四, 抓农业质量和食品安全。这时, 中国居民已经从吃饱阶段转向了“吃好”阶段。这是历史性转变, 中央战略和政策适时地做出了调整, 是农村发展的重要事件。

　　其五, 抓“三农”统筹和城乡统筹。包括:基本社会保障和社会管理的城乡统筹;努力建立以工促农、以城带乡长效机制;促进城乡统一的户籍制度改革, 方便进城农民落户和转变为市民;继续推进农村综合改革;促进农村医疗卫生事业发展、完善农村医疗救助制度;增加对县的一般性转移支付、促进财力与事权相匹配;逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表;逐步实现农民工劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购等与城镇居民享有同等待遇;加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合的农村金融格局;对农村更多财政和税收政策支持。

　　其六, 抓农村教育和农民素质。主要是:调整农村中小学布局;提高农村义务教育的质量, 包括从政策上鼓励优秀毕业生到农村当教师;提高农村学生的安全保障;加快发展农村中等职业教育和对农民的不同形式的专业培训;等等。

其七, 新农村建设——关键的标志性思路。总要求:生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主。这是总体的、综合的思路和工程。前面几个方面的措施, 可以说从不同方面服务于或有利于“新农村建设”。(点击此处阅读下一页)但是, 还要有其具体的、重点的含义和任务。第一, 要重点改变农村的物理景观和农村工作的重点空间, 除了考虑一部分农民的城镇化和市民化以外, 还考虑农村本身和继续留在农村的人。不要让农村总是脏乱差, 要抓村容、卫生等。第二, 明确具体的工程, 包括生产和生活的基础设施, 例如“三通”、“四通”甚至“五通”、“六通”, 水利建设 (具体见2011年的中央1号文件《关于加快水利改革发展的决定》) 、农房改造、撤村并居和宅基地整理。第三, 强化农村的组织建设和乡村治理。第四, 让农民提高受教育水平、讲卫生、改变精神面貌、改变不良和不科学的生产生活习惯。

　　(五) “土地制度改革和完善”与乡村振兴战略

　　第五阶段:2012—至今, 即十八大以来的新时期。农村发展战略实现了从“新农村建设战略”到“新农村建设战略”与“新型城镇化战略”并举、再到“乡村振兴战略”与“新型城镇化战略”并举的演变。这是符合发展规律和现实需要的。十九大以后的重点就是“乡村振兴战略”, 新型城镇化和扶贫攻坚都要结合和统筹到“乡村振兴战略”中。实际上十九大前后分别重点关注了两部分人:之前重点关注已经或正在进城的农民, 之后重点关注必须和不得不留在乡村的农民。但是二者是有联系的, 需要统筹。此后, 还提出新一轮土地制度改革和完善, 即一些媒体概括的“新土改”。因此, 这一阶段的农村发展战略可以概括为“新一轮土地制度改革完善”与“乡村振兴战略”, 关键词是“新土改”、脱贫攻坚、城乡统筹与新型城镇化、乡村振兴。

　　重点措施包括:

　　其一, 在不改变土地公有制性质、不突破耕地红线、不让农民利益减少的底线上实施“新土改”:在长期稳定土地承包关系的前提下, 再延长承包期30年;从理论上和政策上明细承包地“三权分置”;进一步强调建立和完善城乡统一的建设用地市场;进一步明确和维护农民对土地的权益;改革农村宅基地制度, 允许自愿前提下有偿退出 (允许用钱置换、房屋置换、置换商品房) 。“新土改”的一些内容, 实际上是从十七届三中全会的决议后就开始了。值得注意的是, 该阶段和第四阶段, 尤其是该阶段, 虽然也强调家庭承包关系的稳定, 但是具体内容和目的有所不同, 前三个阶段主要是为了稳定承包制, 稳定农民的家庭农业方式, 后两个阶段强调明确、稳定和维护承包户的土地权益, 同时鼓励土地流转, 以适应土地集约经营和农业现代化。

　　其二, 重新重视发展和改革集体经济 (股份合作制) 的同时, 强调赋予农民对集体资产股份拥有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权, 这是新时代一个很重要的农村经济发展思路。

　　其三, 抓城乡统筹理念下的新型城镇化, 重点是“三个1亿人口”的高质量城镇化, 即1亿已经进城的农民工融入城市, 包括就业、住房、子女上学等;1亿城市扩张过程中形成的城中村的棚户区改造;1亿农民就地城镇化。

　　其四, 十九大做出重大决策:全面实施城乡统筹和“三农”统筹的“乡村振兴战略”。十九大报告和2018年中央1号文件对乡村振兴战略的总要求、基本原则、多个方面的重要内容和措施, 都做了明确、系统的阐述。

三、 农村发展战略和农村体制变迁的理论总结

　　农村经济体制改革和农村发展, 确实是在探索中进行, 但是不等于没有自觉意识和理论依据。有对理论的证实, 也有对既有理论的证伪和创新。以下将针对一些重大或标志性事件加以理论总结和提炼。

　　(一) 以家庭承包制的实施和不断完善为主线的农村经济体制改革, 总体的理论依据是历史唯物主义基本原理和“初级阶段理论”

　　尽管现在大家学习和运用的经济学理论丰富多彩, 但是中国经济体制改革包括农村经济体制改革, 总体上的主要依据是马克思主义的历史唯物主义基本原理:生产力水平 (这里是以人类重大的、代表性的生产工具创新标志的、阶段性的生产力水平或者生产力档次, 不是生产数量的小的变化) 决定以主要生产资料所有制性质为核心内容的经济体制或生产关系, 而由生产力和生产关系组成的经济基础又决定采取什么样的法律制度等;生产关系和上层建筑也会反作用于生产力和经济基础, 即如果人为地建立起超越于生产力和经济基础的经济体制和上层建筑, 就会阻碍生产力发展和扰乱经济关系及经济体制运转。这一原理确实是一个国家或民族认识和判断其处于什么阶段、采取的制度是否合适的最基本的理论依据和标准。我国农村原来实行的是土地集体所有、集体统一经营、国家下达给农民具体的种植计划、农民按所出劳动时间记录工分并依此按劳分配。这种体制实际上超越了生产力水平, 超越了农村和农民实际状况, 也许是一个高度发达的社会主义阶段的农村生产关系。实施家庭承包制的前提就是:重新确认中国 (包括农村) 还处于“社会主义初级阶段”, 其理论依据就是历史唯物主义基本原理的发展——“社会主义初级阶段理论”。家庭承包制就是在保持集体土地所有权前提下的产权关系、分配关系和经济管理体制的重大调整, 更适合初级阶段的农村和农业生产力要求。

　　(二) 长期存在的“人民公社体制”作为低效的“纳什均衡”, 为什么20世纪70年代末被打破?

　　安徽小岗村农民自发搞“家庭联产承包 责任制”, 是一个很有趣、很有时代意义的经济学现象。为什么是20世纪70年代末?为什么在安徽首发?具体几月几号、在哪个村开始, 也许是偶然的, 但是在那个年代、在安徽, 具有必然性。经济学的“纳什均衡”不一定是高效的, 从20世纪50年代末开始, 一直延续到20世纪70年代末的“三级所有队为基础”的“人民公社”体制, 实际上是一个低效率的纳什均衡。为什么到了20世纪70年代末, 农民自发把土地承包到家庭呢?因为博弈的条件变了, 农民成本收益核算的结果也会变, 博弈的占优策略选择也就变了。到了20世纪70年代末, 中国的粮食短缺度达到建国以来 (除了1959—1961三年国民经济困难时期) 的顶峰。制度创新的潜在收益已经大于成本和风险了, 低效率的纳什均衡被打破了。在安徽首发, 主要原因是安徽农民有承包制的历史经验和知识积累或记忆, 品尝过土地承包的甜头。还有另外一个原因或客观条件, 即安徽, 尤其淮北地区, 历来都是多灾害、人口多、粮食短缺严重的地区, 凤阳就是这样的地区。也许确实有其他地区的农民与安徽淮北的农民在差不多、甚至更早一点时间搞了家庭承包制, 不过不影响我们的解释, 其他比较早搞承包制的地方与安徽淮北地区的情况差不多。

　　(三) 不完全契约理论也许需要修正——家庭承包制是无逆向选择和道德风险的开放性契约

　　不完全契约理论为大家所熟悉。许多经济活动涉及到不同主体的责权利, 需要通过契约加以界定。农村土地家庭承包制的本质是国家、集体和农户之间签订的、涉及责权利关系的契约, 虽然发包方是村集体, 实际上国家是介入的, 所以实际上是三方契约。从经济学的意义上看, 几乎所有契约都是不完全的。“不完全”是什么意思?众多学者基于对客观上的未来不确定性理解不完全契约理论, 好像契约之所以不完全, 不是不想签完全契约, 而是客观条件制约而被动的不完全。实际上, 还有签约人尤其是主签约人从实际出发, 为了应对未来情况变化而在签约时主动留下豁口, 便于将来好商量, 或者对一些具体情况决策权不想干预而主动留给非主签约人 (实际上为了节约激励和约束成本) 。所以, 从这个意义上, 契约的不完全性还有主签约人的主动所为的性质, 是为了保持签约的开放性和灵活性, 因此, 我认为不完全契约理论, 还有一种“开放性契约理论”。契约的不完全性是实质性的, 法律意义上的“契约不完全性”并不多见, 因为一般都有“未尽事项或特殊事项通过xx方式解决”, 等于法律上是明确责权利主体的。再具体看承包制契约, 初期的承包契约规定了国家、集体和农户的责权利, 通俗地说就是:交了国家的、留足集体的、剩下都是自己的。后来的承包契约中不再有“上缴国家”和“集体提留”, 国家和集体当然还要求农户在规定用途内使用土地等约束, 不管具体经营方式, 也不参与收益分配, 都由农户自己决定。显然, 土地承包契约是高度开放性 (不完全性) 契约, 尤其是后来的契约, 国家和集体有意为之, 即使放权让利, 也是为了降低交易成本。不过有一点既有契约理论可能不好解释:一般而言, 不同主体自由签约, 由于信息不对称, 几乎都有逆向选择和道德风险问题, 而集体所有土地, 集体与农户自由契约, 几乎没有逆向选择问题, 也没有道德风险问题。为什么?是不完全契约理论被证伪还是承包契约本身具有特殊性?也许与中国特殊的土地产权关系和国家特殊的签约身份有关, 中国的土地家庭承包制也许已经超越了一般意义上的契约。首先, 农村土地虽然法律规定归村集体所有, 但国家是有权介入的, 而且农户是有村民资格权的, 起码是共同所有者之一。其次, 对土地的信息, 农户与集体代表即村民委员会几乎一样知晓, 没有不对称的情况。再次, 收益分配方面, 初期虽然有国家和集体的份额, 但都是固定的, 只有农户自己的是不固定的, 所以农户不会有道德风险。后来国家和集体都不参与分配, 收益全部归农户, 国家不会有道德风险。最后, 国家的身份很特殊, 既是签约人之一, 又是村集体的监督者和约束者, 使得集体一般不能侵害农户权益。

*免责声明：本站文章图文版权归原作者及原出处所有 ，文章内容为作者个人观点，并不代表本网站。如果您发现网站上有侵犯您的知识产权的作品，请与我们取得联系，我们会及时修改或删除。