李艳芳：论生态文明建设与环境法的独立部门法地位

　　【摘要】 生态文明建设不仅需要《宪法》的规定，也需要独立的法律部门加以系统、全面的保障。按照主客观一致、以主观为主导的部门法划分理论，环境与资源保护法不仅具有独立的调整对象和区别于其他法律部门的特征等客观条件，在主观方面，法学家们也普遍认同环境与资源保护法作为独立法律部门的地位。经过近40年的发展，我国环境与资源保护法已经初步形成由《环境保护法》为基础，综合性法律、污染防治法、资源保护法、生态保护法、应对不确定环境风险的法律等为主体的相对完整的体系。未来，需要根据生态系统的完整性、不可分性、整体性，将被肢解在行政法部门、经济法部门中的环境与资源保护规范进行体系化整合，作为中国特色社会主义法律体系的一个独立法律部门。

　　【中文关键词】 生态文明；环境法；资源保护法；法律体系

　　目次

　　一、生态文明建设需要独立的法律部门加以保障

　　二、环境与资源保护法具有成为独立部门法的条件

　　三、作为一个独立法律部门的环境与资源保护法律体系的组成

　　四、环境资源法与行政法、经济法的关系

　　五、结语

　　2011年10月27日，国务院新闻办公室发布《中国特色社会主义法律体系》白皮书，宣布“中国特色社会主义法律体系，是以宪法为统帅，以法律为主干，以行政法规、地方性法规为重要组成部分，由宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等多个法律部门组成的有机统一整体。”[1]在中国特色社会主义法律体系中，并没有给予环境与资源保护法[2]独立的部门法地位，污染防治的法律被纳入行政法部门，资源保护的法律被纳入经济法部门。这样，整体的环境与资源保护法不见了踪影。在生态文明已经上升为国家重要战略目标、《宪法》将生态文明作为与物质文明、政治文明、精神文明、社会文明并列的文明形态的情境下，需要根据问题导向的现实需要、创新的部门法划分理论、环境与资源保护法律体系化要求等，重新确立环境与资源保护法的独立部门法地位，以进一步完善中国特色社会主义法律体系。

一、生态文明建设需要独立的法律部门加以保障

　　基于中国面临的严重环境污染和生态破坏现象，生态文明作为国家安全发展战略登上历史舞台。党的十八大明确提出“大力推进生态文明建设”、“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”，[3]党的十九大对生态文明建设的意义、理念、措施进行了全面部署，提出“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，像对待生命一样对待生态环境，统筹山水林田湖草系统治理，实行最严格的生态环境保护制度，形成绿色发展方式和生活方式，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设美丽中国。”[4]2018年3月11日，十三届全国人大通过的《宪法》(修正案)更是把突出生态文明建设作为本次宪法修正案的一个亮点，将生态文明作为与物质文明、政治文明、精神文明、社会文明并列的文明形态。[5]《宪法》对生态文明法律地位的确定，为我国未来生态文明制度建设提供了基本的保障和依据。

　　生态文明建设不仅需要有政治决断、《宪法》的规定，还需要具体的法律部门提供专门、系统的法律保障。我国自1979年颁布《环境保护法(试行)》以来，于1989年颁布了《环境保护法》，并于2014年进行了修订。修订后的《环境保护法》因为规定了按日计罚、限制生产、停产整治、停业关闭、行政拘留等严厉的法律责任，而被称为“史上最严”环境法。除了《环境保护法》之外，我国还制定了近40部环境与资源保护方面的法律，形成了相对完整的环境与资源保护法律体系。但是环境与资源保护法律体系建设的成就并未获得恰当的肯定和承认，特别是“全国人大在2011年3月宣布已经建成的中国特色法律体系当中，环境与资源保护的法律不仅没有成为独立的法律部门，反而被进一步肢解，污染防治法被划入了行政法，有关资源和生态保护的法律被划入了经济法。”[6]这种割裂反映了当时人们的认知水平与现实情况。生态文明虽然在2002年举行的党的“十六大”的报告中已经提出，[7]但是，客观来看，在2011年时，我们对于生态文明的内涵、外延的认识显然没有今天清楚，对于为什么要建设生态文明、建设怎样的生态文明、如何建设生态文明，以及法律制度体系对生态文明建设的重要性等没有足够的、清醒的认识。这种认识上的不到位，传导至法律领域，就是对环境与资源保护法部门法地位的确立上有局限性，认为“如果环境法成为一个独立的部门法，那么消防法、安全生产法、军事法、通讯法、广告法、保密法也都可以成为独立的部门法。这样一来，中国的独立部门法太多了。”[8]这种观点显然没有认识到把环境与资源保护法作为一个独立部门法对于贯彻新发展理念、推动生态文明发展、建设文明和谐美丽社会主义现代化强国的意义。

　　肢解和割裂环境与资源保护法不利于从制度上对生态文明进行系统整体的保护。生态文明建设的关键是正确处理人与自然的关系，自然的核心是生态系统。无论是维尔纳茨基的地球“活物质”理论，还是詹姆斯•拉弗洛克与林恩•马格利斯的“盖娅假说”，甚或凯德洛夫提出的“地质运动形式”理论，[9]都认为生态系统是一个整体，这就要求用整体性思维对自然加以系统保护。整体性思维认为，自然的事物是由各部分或各种要素组成的，但各部分不是孤立的，而是一个有机整体。“(1)复杂整体的各部分是相互联系的，不能单从其部分孤立地加以研究；(2)整体大于组成它的各部分之和，大于总和的原因不是神秘的、超自然的，而是各部分的相互作用；(3)由部分构成的整体有新性质突现，仅以各部分的知识不可能预言这种新性质；(4)任何复杂系统的变化，部分原因是系统本身内部各种变化的结果，部分原因是系统与外在因素相互作用的结果；(5)事物的现在包含其过去与未来，它们之间存在相互作用，这就是有机整体的历史性。”[10]正是认识到部分之和小于整体，也认识到要“树立山水林田湖草是生命共同体的理念”，[11]党中央、国务院提出“按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律，统筹考虑自然生态各要素、山上山下、地上地下、陆地海洋以及流域上下游，进行整体保护、系统修复、综合治理，增强生态系统循环能力，维护生态平衡。”[12]

　　我国对环境的各要素包括大气、水、海洋、土地、森林、草原、野生动植物、矿藏等分别制定了法律，但是在部门立法和部门利益的影响下，环境与资源保护并没有按照生态系统的整体性要求进行，甚至在中国特色社会主义法律体系的部门法设定过程中，也没有考虑生态系统的整体性要求，进而在我国现有法律体系的框架中，把对同一环境要素的立法分别装进不同的部门法或者排除在法律体系之外。例如，针对水环境要素，我国分别制定了《水污染防治法》、《水法》、《水土保持法》、《防洪法》等四部法律，《水污染防治法》被装进了行政法，《水法》被装进了经济法，而《水土保持法》和《防洪法》无处可装。这种做法，既浪费立法资源，也不利于对水生态的系统性、整体性保护。

　　2018年3月17日，第十三届全国人大第一次会议通过《关于国务院机构改革方案的决定》，组建自然资源部和生态环境部，这是我国推进生态文明建设的重大改革，它部分地解决了我国长期忽略生态环境系统性保护的体制性障碍，即在解决了职责交叉重复、多龙治水以及监管者与所有者不加区分问题的同时，把原来分散的污染防治和生态保护职责统一起来，并打通了地上和地下、岸上和水里、陆地和海洋、城市和农村、一氧化碳和二氧化碳等[13]五个本应一体化管理但却被人为分割的问题。在解决了体制问题后，我国需要尽快解决法律体系中污染防治法与资源保护法的分割问题，按照生态系统的整体性、系统性、完整性要求，把有关保护生态系统的法律整合为一个有机整体，作为中国特色社会主义法律体系中对生态文明以及“五位一体”建设加以专门保障的一个独立法律部门。

二、环境与资源保护法具有成为独立部门法的条件

　　环境与资源保护法作为一个独立法律部门，不仅意义重大，更重要的在于经过近40年的发展，环境法完全具备成为一个独立法律部门的条件：客观基础与主观目的。

　　受前苏联法学理论的影响，我国一直以具有“独立的调整对象”和“特有的调整方法”作为判断一种法律现象是否可以成为一个独立法律部门的标准。受此种理论的影响，一些新兴的法律部门在成长为独立法律部门的道路上，往往备受困扰和阻挠。学者们为了论证这些新兴的法律部门可以成为独立的法律部门，提出了对传统部门法划分理论的各种质疑，[14]也提出了对法律部门划分的新的标准和理论。笔者十分赞同经济法学者史际春教授关于独立部门法划分的理论。我国学者史际春教授认为，“在现代社会，无论发达资本主义国家还是中国，国家及其立法者顺应某种客观必然性或出于某种主观目的，而将传统行政法、民法、刑法及至程序法的规范和手段紧密地、有机地结合起来，对某一社会活动领域的各种社会关系加以统一调整，已经成为一种普遍的和不可逆转的现象”，“按主客观一致、以主观为主导的指导思想，重新来确定法律部门划分的标准。即摆正对法的主观性和客观性之间关系的认识，抛弃囿于法律调整手段的特性而对复杂社会关系作‘基本’定性，从而区分基本法律部门和综合法律部门的思路，改按社会活动的领域和法律调整的宗旨来划分法律部门。”[15]史际春教授的“主客观相统一”的部门法划分理论解决了经济法的独立地位问题，[16]也为与经济法相类似的法律部门获得独立部门法地位提供了理论基础。

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