李艳芳：论生态文明建设与环境法的独立部门法地位

　　(一)环境与资源保护基本法

　　环境与资源保护基本法在环境与资源保护法体系中居于重要地位，它是在宪法之下、就环境与资源保护的目标、任务、基本原则、基本制度、主要政策措施、各主体的环境保护义务、保护和改善生态环境、防治污染和其他公害以及法律责任所作的基本性、全局性、总体性规定。许多人认为我国于1989年颁布、并于2014年修订的《环境保护法》，就其内容、在环境保护历史上所起作用来看，实际上扮演着环境与资源保护基本法的角色。在2014年修订《环境保护法》的过程中，关于《环境保护法》的地位，有不同观点，有人主张将其修改为国家环境政策法；有人主张制定环境法典，将《环境保护法》中的有关内容作为环境法典的总则部分。全国人大常委会最终只进行了较大规模的修订。从《环境保护法》现有内容看，“该法缺乏环境基本法的品格，许多管理部门都将其视作污染防治的牵头法律。”[53]为此，许多学者主张制定“生态文明建设基本法”，[54]或者“生态环境基本法”，[55]抑或“生态文明建设促进法”。[56]从体系化的角度来看，我国环境与资源保护法律体系的建设，的确需要一部能够统领生态文明建设各个方面的牵头法律，作为未来环境与资源保护法法典的总则，现行只对污染防治起牵头作用的《环境保护法》可以修改为污染防治领域的综合法。当然也不排除将现行《环境保护法》进行改造，使其成为真正意义上的环境保护基本法。

　　(二)综合性环境与资源保护法

　　综合性环境与资源保护法是指既有利于污染防治又有利于资源保护的法律规范。这类立法包括《环境影响评价法》(2002年通过，2016年修正)、《清洁生产促进法》(2002年通过，2012年修正)、《循环经济促进法》(2008年通过)、《环境保护税法》(2016年通过)等。综合性环境与资源保护法不同于环境与资源保护基本法，因为这些法律不是对环境与资源保护所作的总体性、基础性规定，而仅是对环境与资源保护基本法中的某个重要制度、措施进行的规定，但是这些制度措施实施的效果是综合性的，既有利于污染防治，同时也有利于资源与生态环境的保护。例如，《环境影响评价法》是就《环境保护法》中规定的环境影响评价制度进行的立法，按照《环境影响评价法》的规定，对规划和项目进行环境影响评价所预防的不仅仅是污染，同时也可以预防对土地等自然资源和湿地等自然环境的破坏，从这个意义上来看，《环境影响评价法》就区别于单行的污染防治法和自然资源法，而是综合性的环境与资源保护法。

　　(三)污染防治法

　　污染防治法是指国家为了预防和治理环境污染和其他公害而分门别类地制定的法律规范的总称。目前，我国颁布并实施了《大气污染防治法》(1987年通过，1995、2000、2015年三次修正)、《水污染防治法》(1984年通过，1996年修正、2008、2016年两次修订)、《固体废物污染环境防治法》(1995年通过，2004年修正)、《噪声污染防治法》(1996年通过)、《放射性污染防治法》(2003年通过)、《海洋环境保护法》(1982年通过，1999、2013年两次修正)等六部法律。《土壤污染防治法》也于2018年8月31日由十三届人大常委会五次会议通过。当代各国环境法是在污染防治法基础上发展起来的，因此，污染防治法是环境与资源保护法体系中重要的组成部分。在一些国家，污染防治法还包括《有毒有害物质污染防治法》、《电磁辐射污染防治法》等，我国目前还欠缺这些方面的立法，需要进一步建立健全。

　　(四)自然保护或者生态保护法

　　自然保护或者生态保护法是指为了维护生态平衡和生态安全，对具有重要生态功能的人工环境或者自然生态加以保护而颁布的法律规范的总称。在自然保护或生态保护方面，我国已经颁布了《水土保持法》(1991年通过，2010年修订)、《防沙治沙法》(2001年通过)、《防洪法》(1997年通过，2009、2015、2016年修正)、《海岛保护法》(2009年通过)、《自然保护区条例》(1994颁布，2011年修订)等法律和行政法规。为了加快“美丽中国”建设的步伐，我国“需要制定国家公园法或者自然保护法以对整个生态安全和保护做出系统规范”，[57]并加强对自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园、海洋保护区、森林公园、湿地公园等的保护。

　　(五)自然资源保护法

　　自然资源法是调整在对自然资源的开发、利用、管理、保护过程中发生的一系列关系的法律规范的总称。自然资源保护法是指对在自然资源开发利用过程中可能会造成自然资源破坏的行为加以规范的法律规范总称。因此，自然资源保护法不同于自然资源法，自然资源保护法只涉及自然资源法中的一类社会关系——保护关系。自然资源的权属关系主要是民法的调整范围，开发利用关系、管理关系主要由经济法调整。那种将自然资源法全部纳入环境与资源保护法的范围的观点是值得商榷的，也不符合“环境与资源保护法学”的学科目标与名称范围。我国颁布的自然资源保护法有：《森林法》(1984年通过，1998、2009年两次修正)、《草原法》(1985年通过，2002、2009、2013年三次修正)、《野生动物保护法》(1988年通过，2004、2009年两次修正、2016年修订)、《矿产资源法》(1986年通过，1996、2009年两次修正)、《土地管理法》(1986年通过，1998、2004年两次修正)、《水法》(1988年通过，2002、2009、2016年三次修正)、《渔业法》(1986年通过，2000、2004、2009、2013年三次修正)、《海域使用管理法》(2001年通过)，《深海海底区域资源勘探开发法》(2016年通过)。自然资源保护法是我国环境与资源保护法体系中数量最多的，也是相对比较完善的，但是也需要根据变化，对一些过时的、不适应发展要求的规定加以不断的修改。

　　(六)应对不确定环境风险的立法

　　当前，气候变化、生物多样性、核安全等不确定风险受到国际社会的高度关注和谨慎对待。我国已经签署和加入了相关的国际公约、协定和议定书。为了履行《气候变化框架公约》及其《巴黎协定》的规定，就气候变化的减缓领域，我国已经制定了《节约能源法》(1997年通过，2007年修订、2016年修正)、《可再生能源法》(2005通过，2009年修正)等，《煤炭法》(1996年通过，2009、2011、2013、2016年四次修正)、《电力法》(1995年通过，2009、2015年两次修正)也需要加以进一步修改，适应减缓气候变化对减少碳排放、增加可再生能源电力上网的需要。[58]国家也正在考虑制定《原子能法》[59]以加速低碳能源对高碳能源的替代。对气候变化的适应，既涉及资源保护立法、也涉及生态保护立法，需要从整体上考虑生态系统对气候变化的适应。[60]也有学者建议，我国在应对气候变化方面的立法，应当“包括气候变化基本法、气候变化减缓法、气候变化适应法等”。[61]在履行《生物多样性公约》和《卡塔赫纳生物安全议定书》方面，我国制定了《种子法》(2000年通过，2004年修正、2013年修改、2015年修订)、《农产品质量安全法》(2006年通过)，也制定大量了行政法规和规章，[62]但是尚缺乏一部对生物多样性和转基因安全进行全面规范的法律，因而也有学者建议制定一部类似于德国《基因工程法》的专门法，[63]或者制定生物安全法。[64]在核安全风险领域，我国颁行了《核安全法》(2017年通过)。

四、环境资源法与行政法、经济法的关系

环境法与民法、刑法、行政法、经济法、程序法、国际法等都存在广泛联系，但是在中国特色社会主义法律体系中，污染防治法律归属于行政法，(点击此处阅读下一页)自然资源法归属于经济法，可见，环境法与行政法、经济法的关系更加密切，有必要梳理环境法与它们两者之间的联系，澄清环境法与行政法、经济法的区别。

　　(一)与行政法的关系

　　现代国家的重要特征就是广泛运用政府的“有形之手”积极干预社会生活的方方面面，以纠正“市场失灵”。环境法就是政府干预手段在环境保护领域的体现并且法制化的结果。全国人大常委会将污染防治类法律纳入行政法部门，也有人认为环境法就是环境行政法。[65]这些都表明环境法与行政法存在密切的关系：第一，主体上的联系。生态环境与自然资源主要依靠政府代表国家行使行政权加以保护，因此，无论是污染防治法还是自然资源保护法，都规定了享有污染防治监管权与资源管理权的行政主管部门及其职权，这些环境与资源的监管者都是行政主体，与行政法上的其他行政主体一样，其设置、组织机构与职责都受行政主体法的规制。第二，行为上的联系。在污染防治与资源保护法中，规定有大量的命令—控制型的行政管制行为，包括环境影响评价制度、排污许可制度、“三同时”制度、现场检查制度等，这些行为都是行政行为，也需要符合和遵守有关行政程序法的规定。第三，承担责任和救济方式上的联系。违反污染防治与资源保护法承担的主要责任是行政责任，如罚款、限制生产、停产整治、停业、关闭、行政拘留等，行使环境行政监督管理权的部门在作出这些行政处罚时，应符合和遵守《行政处罚法》与《行政强制法》的规定。对不服行政处罚的，行政相对人也需要通过行政救济方式如行政复议、行政诉讼加以解决。

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