李艳芳：论生态文明建设与环境法的独立部门法地位

　　尽管环境法与行政法的关系十分密切，但是二者之间的区别也是十分明显的。第一，环境法具有与行政法不同的目的。环境法以“保护环境和改善环境、防治污染和其他公害，保障公众健康、推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展”为宗旨的，[66]行政法则是“关于行政权的授予、行政权的行使以及行政权的监督的法律规范，调整的是行政机关与行政管理相对人之间因行政管理活动发生的关系”。[67]“行政法的功能是规范和控制行政权”，[68]抑或“行政法是控制和限制政府机关权力(主要是通过程序)的法律制约器。”[69]由于环境资源保护法与行政法具有不同的目的，决定了它们不同的调整对象和不同的内容。将污染防治类的法律置于行政法之下，其实是一种无视社会经济生活对法律专业化发展的客观需求，也忽视了行政法以行政主体、行政行为、行政复议、行政诉讼、行政赔偿等为行政法体系[70]组成部分的事实。“随着法律对社会关系的调整不断精细和技术化，行政法中对‘事’的管理的内容已经、正在或将要分化出来，成为专门的法律部门或者其他法律门类的组成部分”。[71]第二，环境资源法与行政法所运用的手段和救济措施也不完全相同。行政措施和行政救济手段只是环境法所使用的一种手段，而不是全部，环境资源法还运用经济、民事、刑事等多种手段保护生态环境和自然资源，并大量使用民事侵权诉讼、民事公益诉讼等救济污染受害者以及生态损害。第三，环境法比行政法涉及更加广泛的社会关系。在当代，环境问题既被作为一国的社会问题，也被视为全球性问题。有关环境保护的国际立法和国内立法已成为一个庞大的专业领域，它甚至与外交、军事、国家安全、国际政治等密切相关，远远超出行政法的范畴。比如气候变化的全球治理，就涉及“人类命运共同体”的建设，中国正在引领气候变化国际合作，有关气候变化的国内立法也需要对中国“成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者”予以保障。

　　(二)与经济法的关系

　　环境资源法与经济法同是以“公”为主、公私兼融的法律部门，又因环境问题是在经济发展与企业生产过程中产生的副产品，所以两者在许多方面存在密切联系。第一，环境法制度措施需要整合进国家的经济政策、规划、计划中加以落实，即所谓环境与经济的一体化决策，这也是可持续发展的要求。经济法“在规划和产业政策、国土规划和城乡建设、企业审批和贸易管制等经济法律制度中，都包含着环境规划和保护的内容”。[72]第二，环境法中也使用税收(环境保护税、资源税)、价格(对可再生能源上网电价实行固定电价制度)、财政(对绿色电力进行电价补贴)、金融(绿色信贷)等经济法的宏观调控制度激励环境保护行为。《环境保护法》甚至明确规定“国家采取有利于节约和循环利用资源、保护和改善环境、促进人与自然和谐的经济、技术政策和措施，使经济社会发展与环境保护相协调。”[73]第三，自然资源既是环境要素也是经济要素，因此，经济法的教课书通常不包括污染防治法，但会包括自然资源法。[74]由于环境法与经济法之间的关系密切，有些经济法学者认为环境法属于经济法。[75]

　　尽管环境法与经济法具有十分密切关系，但是“从当前的发展来看，环境法相对于经济法正趋于独立。”[76]把环境法纳入经济法，有害而无利。首先，两个法律部门所要解决的问题与价值追求不同。虽然环境法与经济法都被认为是领域法，问题导向的法，但是各自针对的问题完全不同。环境法针对的是环境问题，所追求的是环境与资源的可持续利用与代内公平、代际公平；[77]而“经济法是为国家对市场经济进行适度干预和宏观调控提供法律手段和制度框架，防止市场经济的自发性和盲目性所导致的弊端”，[78]追求的是实质正义、社会效率、经济自由与经济秩序的统一。[79]其次，环境法关涉的范围比经济法要更加广泛。经济法具有明显的经济性，其体系框架也趋于稳定，大概涵盖的范围包括产业规划法、财政税收法、金融法以及反垄断法和维护公平竞争法等内容；受环境法所保护对象的广泛性、以及这些对象中部分环境要素是全球公共产品或者人类共同继承之遗产所决定，环境法不仅涉及国内法还涉及国际法，不仅要遵循自然规律，还要顾及国际政治、文化、伦理、技术等，综合性更甚于经济法。再次，环境法的历史比经济法更长。从国外来看，英国早在1863年就颁布了《制碱业管理法》以控制制碱工厂排放大量的氯化氢所造成的大气污染，并于1876年颁布了《河流污染防治法》。[80]经济法则产生于第一次世界大战期间的战时经济法。[81]从中国来看，中国环境保护法始于20世纪70年代，我国在1979年就制定了《环境保护法(试行)》，而中国经济法则始于1979年叶剑英在接见记者及在五届人大二次会议上，以及1980年彭真在五届人大三次会议上，分别使用了“经济法规”、“经济法”等字眼。[82]至今，经济法领域尚无一部基础性或综合性立法。最后，将《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》等法律纳入经济法，既破坏经济法的体系，也不利于环境保护。《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》虽然在名称上使用了“生产”、“经济”的字眼，但是本质上并不是为了对经济的宏观调控和纠正市场经济的自发性与盲目性，也不是为了“促生产”、“保经济”，而是为了通过节约资源的方式，减少和避免污染物的产生，以减轻或者消除对人类健康和环境的危害，[83]或者保护和改善环境，实现可持续发展。[84]将《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》纳入经济法的体系和框架，是极不恰当的。

五、结　语

　　环境法作为一个交叉性、边缘性、新兴的法律部门，需要汲取各个传统法律部门的营养、使用传统法律部门的调整方法和手段，但是也有其独特的属性和独立存在的价值。在生态文明建设的战略背景下，承认环境法的独立部门法地位，既有利于环境与资源保护法律的体系化建设，克服环境与资源保护法只见树木，不见森林的怪象，也有利于克服法律之间的重复、冲突和遗漏，更有利于对生态环境的系统、整体和综合保护，加速推动生态文明的建设。在中国特色社会主义法律体系不断完善过程中，给予环境法独立部门法地位，是时代使然和要求。

　　【注释】 *中国人民大学法学院教授，法学博士。

　　[1]国务院新闻办公室：《中国特色社会主义法律体系》白皮书，“中国特色社会主义法律体系的构成”，2011年10月。

　　[2]在我国，环境法、环境保护法、环境与资源保护法、环境资源法虽然称谓不同，但是它们的含义和内容并无实质差别，本文对这几个概念也不作区分。

　　[3]《认真学习党的十八大精神人民日报重要报道汇编》，人民日报出版社2012年，第41页。

　　[4]习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利：在中国共产党第十九次代大会上的报告》，人民出版社2017年，第23-24页。

　　[5]《中华人民共和国宪法》序言。

　　[6]王灿发：《论生态文明建设法律保障体系的构建》，《中国法学》2014年第3期，第41页。

　　[7]吕忠梅：《习近平新时代中国特色社会主义生态法治思想研究》，《江汉论坛》2018年第1期，第18页。

　　[8]常纪文：《环境法并非是独立的部门法：兼论中国特色社会主义环境法律体系的“形成”问题》，《绿叶》2010年第9期，第30页。

　　[9]余谋昌：《地球人文社会科学研究的基本方法》，《郑州轻工业学院学报(社会科学版)》2011年第3期，第31页。

　　[10]同上，第32页。

　　[11]“习近平出席全国生态环境保护大会并发表重要讲话”，中华人民共和国中央人民政府网，http://www.gov.cn/xinwen/2018-05/19/content_5292116.htm, 2018年6月23日访问。

　　[12]国务院：《生态文明体制改革总体方案》，2015年9月21日发布。

　　[13]“生态环境部和环保部职能有何区别？环保部长这样说”，环球网，http://lianghui.huanqiu.com/2018/roll/2018-03/11673362.html, 2018年6月25日访问。

　　[14]叶必丰：《论部门法的划分》，《法学评论》1996年第3期，第39页；牛忠志：《论科技法在我国法律体系中的部门法地位：兼论传统法律部门划分标准的与时俱进理解》，《科技与法律》2007年第5期，第11页；徐祥民、巩固：《关于环境法体系问题的几点思考》，《法学论坛》2009年第2期，第23-24页。

　　[15]史际春、邓峰：《经济法总论》，法律出版社2008年第2版，第121页。

　　[16]中国特色社会主义法律体系由宪法及相关法、民法商法、行政法、刑法、经济法、社会法、诉讼与非诉讼法七大部门法的组成部分，标志着经济法作为独立法律部门的地位获得官方承认。

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