周作翰 张英洪：促进农民自由而全面发展的战略思考

　　摘 要：当前一系列数字折射了农民艰难的生存境况。挖农补工、一国两策和基层暴力行政人为地制约了农民自由而全面发展。解决三农问题的根本在于创造有利于农民自由而全面发展的制度环境。

　　关键词：三农问题 自由而全面发展

　　一、农民的生存境况：数字的视角

　　三农问题的核心是农民问题，农民问题突出表现在农民增收困难上，表现在农民生存状况的恶化上。对此，大家都会有相同的感受。下面的一些数据可能更有助于我们加深对三农问题的认识。

　　——从1997年起农民收入增长连年下降。从1997年到2003年，中国农民收入增长持续下降。1997年农民收入增长从上年的9%猛降到4.6%，1998年降到4.3%，1999年又降到3.8%，2000年再降到2.1%，陷入历史低谷，2001年因粮价上升回升到4.2%，2002年增长4.8%，2003年增长4.3%。这7年中农民人均纯收入年均增长4%，而同一时期，城镇居民人均可支配收入年均增长8%。农民人均纯收入增长只有城镇居民收入增长的一半。

　　——农村还有9000万人口生活在贫困之中。中国扶贫基金会会长王郁昭2003年指出，当前中国农村人均年收入在500元人民币(1.37元／天)以下的绝对贫困人口有1459万人，人均年收入在1000元人民币(2.74元／天)以下的贫困人口9033万，人均年收入在1000～2000元(2.74～5.48元／天)的人口31079万人。中国13亿人口9亿是农民，按人均625元／年的标准，没有摆脱贫困的人口是3000万，如果标准再增加200元，中国的贫困人口就是9000万之多。

　　——农民负担居高不下，各种支出呈刚性增长之势。中国农民负担一直就存在。上个世纪90年代以来，农民负担逐年增长，农民已不堪重负。据统计，从1990～2000年，国家征收农业各税总额由87.9亿元增加到465.3亿元，增长4.3倍。从1993～1998年全国提留统筹费由380亿元增加到729.7亿元，年均增长13.9%，至于各种乱收费则无法统计。“一税轻、二税重、三税是个无底洞”正是农民对各种乱收费的形象概括。另外，高昂的学费和医疗费成为农民最沉重的经济负担和精神负担。一个十分严重的困境是，农民收入增长连年下降，而各种支出却呈刚性增长之势。

　　——中国城乡居民收入差距已高达6∶1的惊人程度。自从人类社会创造出城市以来，城乡差别就产生了。一定范围内的城乡差别既是城乡不同属性决定的，也有利于农村人口向城市流动和集聚，有利于整个国民经济发展和社会文明进步。但城乡差距一旦超过了一定的限度，就会产生新的矛盾和问题。改革开放以来，我国城乡收入差距明显拉大了。据有关部门测算，我国城乡居民收入差距已经由上个世纪80年代的1.8∶1扩大到2002年的3.11∶1，这个比率没有计算城市居民大量的隐性收入，大部分学者认为城乡收入差距要远远高于这个比率。国家统计部副局长邱晓华认为城乡居民收入差距实际上高达6∶1的比率。而世界上绝大多数国家城乡收入之比为1.5∶1，超过2∶1的极为少见。我国已成为世界上城乡收入差距最大的国家。

　　——财富日益集中到少数人手中，统计平均数大大掩盖了农民的生存困境。基尼系数是国际上衡量一个国家和地区贫富差距的重要指标。基尼系数越大，说明社会贫富差距也就越大。西方国家基尼系数在0.3左右。据一些专家测算，1980年中国大陆的基尼系数为0.3左右，整体差距不大。到1988年，城乡合计的基尼系数已上升到0.382，1994年为0.434，突破了0.4的国际警戒线。到1998年，基尼系数又上升到0.456。据1998年数据，10%的高收入者占了总收入的38.4%，而20%的低收入者仅占总收入的5.5%；从全国居民储蓄存款来看，1.26%的富人占有7万亿元存款的27%，7.8%的富人占有7万亿元存款的65%。中国15%的人却拥有了85%的财富。这说明社会财富日益集中到少数人手中，贫富差距明显拉大，两极分化已相当突出。世界银行认为中国已成为世界上收入分配最不平等的国家。现在我们经常使用的一些统计平均数，大大掩盖了农民和其他低收入阶层的贫困状况。

　　——农民要靠外出打工才能维持基本的生存和生活需要。现在一些地方种田不仅没有赚头，而且还要倒垫。同时，农民负担居高不下、高昂的学费和医疗费迫使农民进城打工以谋求最基本的生存和生活。据2000年第五次人口普查资料，离开户籍所在地半年以上的人口约1.2亿，其中进入城镇二、三产业打工的农民工约8000万人，农业部、劳动和社会保障部等有关部门估计2002年离土又离乡的农民工约9460万人。2002年农民工打工总收入约5278亿元，寄回、带回家的约3274亿元。在统计中，农民人均纯收入的一半是靠一亿多农民进城打工挣来的。如果没有农民进城打工的收入，我们几乎不能想像农民怎样生存和生活下去，而一个被普遍忽视的问题是农民工的打工收入本应该全部用于农民工在城市的消费。

　　在社会转型时期，农民承受着巨大的经济负担，忍受着难以言述的精神痛苦。中央之所以在时隔18年后又出台了这么一个一号文件，说明三农问题已经到了非解决不可的地步。

　　二、制约农民自由而全面发展的人为因素

　　三农问题既有自然的历史的原因，也有人为的政策制度原因。自然的历史的原因就是人们常说的中国是一个人多地少的农业大国。这种自然的历史的原因是客观存在的，需要在长期的发展中逐步加以解决。我们感兴趣的是到底有哪些人为的政策制度因素制约了农民增收和农民的全面发展?撇开历史上的极左路线和革命化的政治运动不谈，我认为主要有以下三个大的方面。

　　一是在发展战略上，选择“挖农补工”。建国以后，我国照搬苏联模式建设社会主义，实施工业化尤其是重工业优先发展，实行“挖农补工”战略。国家从1953年开始实行农产品统购统销政策，人为实行工农业产品不等价交换，以剪刀差的形式从农村源源不断地吸取巨额资金支持工业和城市的发展。这种以国家权力作后盾实行的工农产品不等价交换，使广大农民付出了惨重的代价。当年斯大林、毛泽东都承认国家对农民“挖得很苦”，承认农民对国家的工业化作出了“很大贡献”。据测算，1954～1978年，国家通过剪刀差从农民手中获取了5100亿元的巨额资金，1978～1991年，剪刀差累计已高达12329.5亿元，相当于同期农业生产总值的22%，也就是说农民将自己创造的五分之一的财富无偿交给了国家。进入20世纪90年代以来，剪刀差还呈不断扩大的趋势，每年剪刀差绝对额都在1000亿元以上。这就是说本来收入较少的农民，每年还要通过剪刀差的形式向远远高于自己收入的城市市民无偿支援1000亿元。这种人为的工农产品不等价交换，给中国农民造成的负担时间之长、数额之大在历史上都是绝无仅有的，在世界上也是十分罕见的。

　　建国初期实施工业化优先发展战略时，将工业化分为三个阶段，在工业化初期，实行挖农补工，农业支持工业的发展；在工业化中期阶段，实行农工自补，农业与工业平等发展；在工业化后期，实行以工补农，工业反哺农业。学术理论界普遍认为，到20世纪80年代中期，我国工业化初期阶段即农业向工业提供剩余的历史时期已经完成。按理说，国家应及时调整挖农补工政策，但国家的宏观经济政策却惯性运行。连续半个世纪的挖农补工，使整整二三代农民为国家工业化、城市繁荣和市民生活水平的提高作了巨大的牺牲，也付出了惨重的代价。

　　二是在制度安排上，实行“一国两策”。建国以来，我国建立了高度集中的计划经济体制，为确保这个体制的运转，国家就人为地实施了一系列城乡分离、工农分离、市民和农民分离的城乡隔离政策，形成了中国特有的二元社会结构。著名的社会学家陆学艺称之为“城市分治、一国两策”。根据一些学者的研究，我国农村人口和城市人口在国民待遇方面有14个方面是完全不一样的，农民被人为地降为二等公民的地位。

　　在户籍制度上，1958年1月9日，第一届全国人大常委会第91次会议不顾1954年《宪法》关于公民居住和迁徙自由权的规定，出台了限制和剥夺农民进城的《户口登记条例》。从此，国家以农业和非农业户口把全体公民划分成标志鲜明的两个类别，农业户口的公民除考取国家正规大中专院校外，原则上不能转为非农业户口。改革开放以来虽然不同程度进行了户籍制度改革，但各大中城市的城门仍然对农民紧闭着。居住和迁徙自由权自1975年从《宪法》中取消以来，至今未能在宪法中予以恢复。

　　以二元户籍制度为依据，城乡一系列不平等的政策制度纷纷建立起来。比如，在政治上，选举全国人大代表时，城市人口是24万人选举产生一名代表，而农村人口却是96万人才产生一名代表。在教育制度上，城市中小学教育全部由国家投资，农村中小学教育则以摊派的方式主要由农民掏腰包解决。据国务院发展研究中心调查，现在农村义务教育经费中央只负担2%，省地两级负担11%，县级负担9%，78%的经费要由乡镇这一级负担，而所谓乡镇负担，实质上就是由农民负担。在就业制度上，国家只负责城市市民的就业和培训，农民则自谋生路，市民失业有救济，农民失业无人问。对农民来说也不存在童工和退休的问题，从小就得干活，一直劳累到年老躺在床上不能动弹为止。同时，农民不能到党政机关、事业单位和国有企业谋求正式工作，因为招工招干和录用公务员的首要条件就是城镇户口，这就完全把广大农民排除在国家政权机关之外，农民制度化地丧失了公平参与管理国家事务、经济事务和社会事务的权利。在社会保障制度上，国家每年为城市居民提供成百上千亿元的各类社会保障(养老、医疗、救济、补助等)，而农民的生老病死就只能自己照顾自己和寄希望于孝子贤孙上。大多数农民有病无钱治疗，小病靠忍，大病等死。除此之外，在公共设施上、在税费负担上、在财政补贴上、在兵役制度上等各个方面都明显存在着城乡有别的“双重标准”。

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