周作翰 张英洪：促进农民自由而全面发展的战略思考

　　三是在施政手段上，推行暴力行政。当代中国的农民身处在一个大环境和小环境之中。大环境就是国家宏观层面人为建立的二元社会结构，二元社会结构的本质就是歧视农民。小环境，就是直接管理农民的县乡村三级，这三级基层权力组织在与农民的博弈中，形成了利益共同体。这个县乡村三级共同体在不少地方呈现出暴力行政的倾向。县乡村三级之所以结成一定的利益共同体和推行暴力行政，除了直接面对农民的地域性特征外，在县乡村三级内部形成了一整套欲罢不能的游戏规则。

　　首先是自上而下的干部任命制。本来马克思主义老祖宗对干部的任命制是坚决反对的，恩格斯曾明确说过：“州政府任命专区区长和市镇长管，这在讲英语的国家是绝对没有的，而我们将来也应该断然消除这种现象，就像消除普鲁士的县官和参政官那样。”干部的任命制是在苏联时期才得到普遍采用并逐渐僵化起来的。我国深受苏联模式的影响，广为推行干部自上而下的任命制。这种自上而下的任命制成为维系县乡村三级的主要纽带。县里任命乡镇干部，乡镇任命村级干部，这种干部自上而下的任命制，决定了各级干部只能对上负责而难以对下负责。其次是层层分解的目标管理责任制。这种目标管理责任制将政府确定的经济和社会发展的指标层层分解，从县分解到乡镇，从乡镇分解到村，村再分解到每个农民头上。这就在实践中形成了一种典型的“压力型体制”，使县乡村三级的经济指标承包制演变为政治责任承包制。为加大这种目标管理责任制的成效，各级还相应地制定了计划生育、财税任务、社会治安综合治理等“一票否决制”。

　　这种三级利益共同体内的游戏规则，孕育和助长了行政暴力，产生了触目惊心的“基层暴政”现象。一些地方的暴力行政集中体现在四个方面：一是以调整农业结构为名，强行毁掉农民的青苗，强迫农民种这个种那个，呈现出逼迫农民致富的现象。2000年5月13日，湖北省房县桥上乡党委政府打着调整农业结构的旗号，强行拔掉农民陈龙菊种的苞谷苗，迫使她种辣椒，最终逼迫陈龙菊服毒身亡。二是在收缴税费中抢劫农民财物、关押毒打农民，甚至致农民于死地。不少乡镇政府为了完成上级下达的和自己加码的税费任务，组织小分队进村入户牵牛抬猪抢粮食，酿成了一系列恶性案件。1999年12月29日，四川省鼓州市楠杨镇党委政府为了非法收取4万多元的村建公路集资款，(点击此处阅读下一页)

　　组织“催收队”一行数十人到楠林村，先后用手拷、棕绳将5名“不听话”的村民捆绑起来游村、游街，并将这5名村民非法关押近12个小时，其中一村民右手被打断。农民被乡村干部逼死打死的也为数不少，据中办、国办通报，仅1996年被乡村干部逼死打死的农民26人。这个数字是各地上报的，可能还有一些隐瞒未报的。三是打击报复为首的农民上访代表。毛泽东曾说过，哪里有压迫，哪里就有反抗。这句话用在一些干群矛盾比较突出的地方也是恰当的。由于农民没有制度化的利益表达机制，也缺乏相应的司法救济渠道，不堪重负和欺压的农民只能选择越级上访；而农民越级上访一旦成功，县乡村三级具体责任人就可能遭受丢掉“乌纱帽”等重大损失。在这种背景下，打击报复为首上访的农民代表就显得尤为突出。1999年12月，山西青年农民李绿松因上访反映村小学建筑中经济问题等情况，竟然被公安机关抓到看守所严刑拷打，并被惨无人道地割掉了舌头。有的上访农民代表还被法院以各种罪名判刑。2002年10月11日，河南省唐河县法院就以“聚众扰乱社会秩序罪”，将反映该县上屯镇张清寨村财务不清、村民选举等问题的上访代表岳春栓、张明才、谢志法等5人分别判处有期徒刑二至五年。四是计划生育工作中的暴力行为。由于计划生育是一项“基本国策”，各地往往实行“一票否决”和“政治承包”制，这样一来，一些乡镇就采取诸如重罚、抄家、抓人、限制人身自由、强行手术、株连近亲邻里等“非常手段”来对待和处理超生的村民。

　　改革开放以来出现的基层暴力行政现象，是一个后果极其严重的社会政治问题。面对这种严重侵害农民人身权利和财产权利的暴力行政，一个主流的观点是指责某些干部作风粗暴、工作方法简单。其实，这是典型的违法犯罪行为，应该绳之以法，从严惩处。

　　三、构建农民自由全面发展的制度环境

　　当代中国农民实质上面临三重困境。一是制度歧视的困境。在南非，曾经有300多年的种族歧视。在中国，没有种族歧视，却有农民歧视。农民歧视根源于建国后在计划经济体制下出台的一系列剥夺农民宪法权利的制度安排，这种歧视性制度安排，使中国农民处在完全不平等的地位上。二是市场失灵的困境。市场经济是优胜劣汰的竞争性经济，我国传统的小农经济必然在市场经济竞争中走向破产和衰落。市场经济本身的逐利特性决定了它不可能去保护小农生产者的利益。三是政府失灵的困境。在现代文明社会，政府的根本职能在于提供公共物品，维护社会的公平和正义。在社会转型时期，我国政府的职能没有得到根本的转变，相反，一些基层政府却蜕变为市场经济中的逐利主体，与民争利，暴力行政，引发了一系列十分混乱和严重的社会问题。

　　邓小平曾说过，制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性，制度好，可以使坏人无法任意横行，制度不好，则使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。我们说促进农民自由而全面发展，就是要构建一个良好的制度环境。在计划经济体制下出台的歧视农民的政策制度，违背了宪法原则和宪法精神。这些违宪性政策制度突出表现在限制和剥夺了农民作为共和国公民应当享有的平等权利，同时放纵了公共权力的滥用。这些旧的政策制度已经完全不适应改革开放和市场经济发展的需要，不利于建设现代化法治国家。我们要构建的制度环境，就是要建立一个有效约束公共权力、切实保障农民人权的制度环境，就是要建立一个有利于促进每个农民自由而全面发展的制度环境。

　　一是解放农民，给农民国民待遇。歧视农民的二元社会结构是中国农民面临的最大的最不公平的制度环境。这种二元性的制度安排严重违背了人人平等的宪法原则，必须尽快予以废除。在法治的视野下解放农民，就是要给农民平等的国民待遇。

　　给农民国民待遇，首先要废除1958年出台的《户口登记条例》，彻底改革户籍制度，恢复公民的居住和迁徙自由权。1954年《宪法》明确规定了公民的居住和迁徙自由权，1958年出台的《户口登记条例》却严格限制农民进城，在事实上取消了宪法规定的公民居住和迁徙自由权。1975年《宪法》干脆取消了公民居住和迁徙自由权的规定，1978年《宪法》和1982年《宪法》也都没有恢复，这次修宪也没有恢复，这不能不说是一个遗憾。公民的居住和迁徙自由是全世界普遍公认的一项基本人权。据说世界上只有中国、朝鲜和贝宁三个国家实行严格的户籍制度。多年来，我们一直在呼吁加快户籍改革尤其是大中城市的户籍制度改革。近些年来户籍改革明显加快，农民已经可以到县城安家落户了。这次中央一号文件也提出“推进大中城市户籍制度改革，放宽农民进城就业和定居的条件”，这是一个巨大的历史性进步。其实，在世界上，比如欧洲，公民可以在国与国之间自由流动，而我国公民却在自己祖国的大地上要受到种种限制，这是很不正常的。

　　给农民国民待遇，就是要统一城乡税制，从减轻农民负担到取消农民负担。全世界只有中国才有农民负担这种概念。发达国家如法国，每年对农民人均补贴4万元人民币以上；不发达国家如印度，不但不找农民要负担，还提供免费的教育和医疗。世界上仅仅只有中国和越南对农民征收农业税费。印度能做得到的事，我们中国为什么做不到?现行农村税费改革在一定程度上降低了农民负担，但并没有突破城乡二元税制结构。这次中央一号文件就突破性地取消了除烟叶以外的农业特产税，降低农业税率1个百分点，同时鼓励有条件的地区进一步降低农业税税率或免征农业税。北京就第一个宣布取消农业税，实行农民零赋税。温家宝总理在十届全国人大二次会议上又宣布5年内取消农业税。这对于广大农民和我们这些三农问题研究者来说是十分令人欣喜的。现在看来本届中央政府的农业和农村政策比较对头，令人鼓舞。根据国务院发展研究中心韩俊的研究，现在取消专门针对农民的农业税收在财政上也是可以承受的。2002年全国各地征收农业税320.067亿元，农业特产税99.9531亿元，合计为420.0205亿元，占地方财政收入的4.93%，相当于中央财政收入的4.04%。统一城乡税制是国际上通行的做法。综观世界各国的税收制度，基本不设立农业税这一专门面向农业的税种。在统一税制下，农民的税收负担与其他社会成员一样，按其经济活动的属性，分别在相应的税种下缴纳所得税、增值税、地产税、遗产税等。农民作为纳税人，与其他社会成员一样享有相同的税收制度，只是在税率的减免等方面与其他纳税对象有所差别。

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