刘奇：新时期中国农民的新期待：理顺关系 拓展空间

　　农民与政府

　　30年改革使农村社会结构、产业结构和就业结构在异动中激变，在激变中重组，政府与农民的关系也随之发生巨大而深刻的变化：政府不再是农业外在的辅助力量，而是农业内在的组成部分；政府不再把农民笼统地看成同一群体，而要将其细分成不同的政策目标人群；政府不再陷于与农民经济矛盾的纠葛，而要着力消除对农民政治上的歧视；政府不再袖手农民的失业，而要高度关注农民的就业状态；政府不再大包大揽，而要依靠民间组织扩大农民的自域空间，实现从“组织农民”到“农民组织”的转变；政府不再单纯依靠号召发动和指标压力，而要通过民主合作的方式开展工作；政府不再具有经济获益性，而要具有社会服务性；政府不再重物轻人，而要以人为本，从关注农产品和农业向关注农民和农民的全面发展转变；政府不再只重生产层面，而要生产、生活、生态“三生”并举；政府不再用强制性手段解决非理性对抗，而要采取有策略的谈判、对话予以疏导，充分调动农民群众参与改革、推动改革的积极性和主动性。政府与农民关系的转变，充分说明农民对政府的期望和要求越来越高，政府职能越来越凸现出优质高效的服务性。

　　政府是公共服务的主要供给者，包括教育、卫生、文化等社会事业，交通、通信等公共产品和公用设施建设，解决人的生存、发展和维护社会稳定所需要的社会就业、社会分配、社会保障、社会福利、社会秩序等公共制度建设。这些公共产品和公共服务的提供，是政府调控社会群体之间收入差距、促进社会公平正义、保障社会安定有序的有效手段和机制。当前，农村社会对公共服务的需求不断增长，但由于在制度设计、资源配置等方面限制和歧视农民的习惯性思维根深蒂固，农民在经济权益、政治权利以及公共产品供给等方面处于弱势，农村与城市在获得公共服务上存在较大差距的现实依然没有多少改观，其现状还处于总量供应不足、公共投入短缺、公共服务发展滞后，即使有好的政策法规，也常常遭遇“玻璃门”现象，只具有观赏性，不具有实用性，难以落实到位，致使农民认为“找官办事”是“天下第一难”。

　　解决上述问题的关键，关键要克服政府的管理偏好和城市偏好，着力打造城乡一体的服务型政府，推动“官权退民权进”的基本思路是从单纯的生产经营领域向政治、社会领域延伸，促进政府从管理型向服务型转变，使服务由浅层次向深层次、由被动向主动、由松散向规范转变，由城市向农村覆盖，把农民无力办、办不了、也办不好的事情主动承担起来，该市场的还给市场，该农民的还给农民，与农民协同推进农业的发展和农村的建设。国家应逐步完善惠及全民的基本公共服务体系，按照逐步均等化原则，既不断增加公共服务总量，向社会全体成员提供更多更好的公共服务，又着力优化公共服务的结构和布局，努力扩大公共产品和公共服务的覆盖范围，以发展社会事业和解决民生问题为重点，重点向农村、基层、欠发达地区倾斜，使每一位公民都能享受公共服务的阳光雨露，不断满足农民日益增长的物质文化需要，切实保障农民群众的经济、政治、社会和文化权益，逐步实现“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”和“生态文明”。各级政府应把保障基本公共服务作为主要职能和工作目标，机构的设置、管理与运作都应有利于保障基本公共服务职能的履行；加快由经济建设型向公共服务型转变，把全心全意为人民服务的宗旨贯穿于工作始终，为农民改善就业环境，提高就业能力，创造就业机会（岗位）；加快实现政府考核由单纯“以经济总量为导向”向着同时“以基本公共服务均等化为重点”二者并重转变，建立既看经济发展又看服务效能的干部政绩考核制度，逐步形成规范的公共服务供给分工和问责制。

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　　农民与城镇

　　在漫长的中国历史上，人们心目中的城镇并非高于乡村，城和乡是一对和谐的统一体，并非对立关系，这种关系一直延续到19世纪以后才开始动摇，城和乡逐渐成为两个对立领域而且差距越来越大。尤其进入二十世纪五十年代后期二元户籍制度的颁行，使城镇与农村之间形成界限分明、壁垒森严的两个世界。计划经济时期，农民被牢牢地限制在农村仅有的一亩三分地里，城乡差距不断拉大，城镇化进程基本处于停滞状态，26年的时间城镇化水平从12.6%上升到17.9%，年均上升仅0.2个百分点。改革开放后，二元经济体制受到冲击，农民开始摆脱土地的束缚，通过各种途径进入城市就业，城镇化步伐逐步加快，特别是1998年以来，城镇化水平更是年均增长近两个百分点，2010年城镇化水平达到47.5%，在带动经济社会发展中发挥了重要作用。专家预测，到2030年，中国将形成“五亿农民、五亿市民、五亿流动人口”三分天下的格局，未来50年中国城市化水平按现在的速度将上升到75%，城市人口达到10—11亿。

　　所谓城镇化就是把农民“化”入城镇的过程，因此，城镇化是农民的城镇化。城镇化不只是农民可以自由进入城市，其关键在于“农民市民化”，即农民的生活方式、工作方式、思维方式、价值标准、受教育的程度等各种因素发生根本变化，其实质是农村生产力结构、生产经营方式、收入水平与收入结构、生活方式、思想观念、人口素质等方面与城市文明逐渐接近并趋向同一，城乡差别逐渐缩小并最终走向城乡一体化。农民的劳动剩余使中国城市急剧膨胀，但崛起后的城市却成为“城里人”的专属，“偶闲也作登楼望，万户千灯不是家”，农民想进城成为真正意义上的城镇居民还有很多不可逾越的鸿沟，现行制度还有许多需要拆除的城乡樊篱，尤其是长期形成的二元文化的影响，使农民与城镇居民之间存在极大的“不平等”：一是政治权利方面，农民无法充分行使选举权、被选举权以及结社自由等权利，利益诉求得不到足够的反映和重视。中国城市管理的三条线：户籍、社区、单位与农民都是若即若离的松散关系，没有得到这三个方面的全面认可。二是经济权利方面，工资收入水平低，经济适用房和廉租房等政策难以惠及，社会保障缺失，子女上学情况令人堪忧，古有孟母三迁，今天的城市里，“满街都是孟子妈”。这些都是农民进城面临的现实难题。三是文化权利方面，农民仍然遭受着文化歧视，社区各类文体活动及城市的群团组织、社会组织等没有覆盖这个群体，无法满足他们的业余文化生活需要，许多农民甚至只能以赌博等不健康方式消磨闲暇时间。

　　西方城市的发展大多经历了一个数百年的漫长历史过程，在这个不断演进的过程中，逐步构筑了“一张网”、培植了“一个根”。这张网是横向的，即覆盖城市各个角落的各种社会组织；这个根是纵向的，即市民的精神生活的支柱，在西方大多以宗教信仰为主。“一张网”、“一个根”共同有构筑了城市的稳定架构。但中国城市是在急剧膨胀中崛起的，只有一个有形的“形”——高楼马路，而缺乏无形的“形”——完善的社会组织架构；更缺乏共同的精神支柱，即形似而神离，进而带来了一系列问题。中国城市的“神”，应有别于西方城市的宗教信仰，必须从中国的国情出发，大力弘扬根植于农村中的传统乡土文化。

　　一个时期以来，传统乡土文化被视为落后愚昧腐朽的代名词，被搞得灰头土脸，传统乡土文化的现代性往往被现代社会所低估。支撑现代社会的现代性主要有两大要件：一是明晰的产权关系和支撑产权关系的法律体系；二是较为完备的诚信体系。这两大要件在传统乡土文化中早已普遍存在。中国传统的乡土文化中饱含着现代文明的基因，从产权关系看，在农村阳光、空气、水这些取之不尽用之不竭的自然之物，农民的产权意识都十分清楚。建房子不能比后面的邻居高，高了会遮挡人家的阳光。粪池不能建在村子的上风头，那样会污染全村人的空气。溪水从村中流过，上游人家必须在特定的时间洗涤脏物，为下游人家留出取水饮用的时间。这些虽然没有法律规定但受乡规民约的约束；再从诚信体系看，中国农村世世代代聚族而居，是一个熟人社会，农民在这个熟人环境里，一旦失去诚信，就会被整个熟人社区抛弃，而且要殃及数代。这样的代价比普通的经济惩罚要大得多，这样的威慑力，比行政手段和法律约束也要大得多。因此，中国城市的未来必须充分挖掘传统乡土文化的现代性，即在进一步完善现有契约关系（如法律法规、规章制度等）、发育社会组织、社区组织的基础上，大力引入和弘扬传统乡土文化，积极继承和发扬其精华内核，明晰产权关系，重塑诚信体系，公平分配各种公民权利和各类资源，切实为不同阶层、不同人群在城市的生存和发展创造条件、协调利益、理顺关系，从而打破城乡壁分明的矛盾体，构建城乡和谐发展的统一体，让农民在传统乡土文化中找到自信、找到自尊，在城乡一体发展中找到自我、找到自强。

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