张英洪：维护和发展农民权利的思考与建议

　　其次、新型城市化是善待外来人口的城市化。在城市化起程中，外来流动人口没有真正融入城市成为市民，使已有的城市化成为一种特殊的“半城市化”。新型城市化需要重新认识和公平对待外来流动人口。公平善待外来流动人口，不只是加强对外来流动人口的管理，更重要的是要维护外来人口的平等权益和尊严，构建公正的社会制度，实现外来流动人口的市民化，实现“同城同权同尊严”，使外来流动人口共享城市发展的成果。在同一座城市中，每一个人都应完全平等。在对待流动人口问题上，传统的思维和做法是加强控制和治安管理。但简单的限制流动人口的举措，既不利于保障公民的居住和迁徙自由权，也不利于形成城乡一体化新格局，应当将流动人口视为城市的常住人口，平等对待。要逐步将流动人口纳入就业、教育、医疗、社保、住房等基本公共服务保障体系，实现基本公共服务对流动人口的全覆盖。建议以新市民的概念取代外来流动人口的称呼。

　　再次、新型城市化是发展民主法治的城市化。城市化建设事关城乡居民的切身利益，是重大的公共政策，应当纳入民主法治的轨道。为人民谋福利、办好事的权力也必须受到严格的制约和监督。要以民主法治的方式推进城市化，以城市化来提升民主法治水平，使城市化与民主化相互促进，城市建设与法治建设交相辉映。各级政府要坚持依法行政，将民主法治理念贯穿到城市化建设中去，将城市化建设作为加快建设法治政府和服务型政府的重要内容，不断提高政府公信力和执行力，实现法治框架下的城乡善治，切实保护公民的基本权利和自由，维护社会的公平正义，一是要公开透明，民主参与。有关城市化建设规划、实施方案和其他规划性文件，都要向社会公开。公开、参与是提高决策民主化、科学化、法治化的基本保障。要按照国务院的规定，坚持以公开为原则、不公开为例外。要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为有关城市化建设重大决策的必经程序，未经公开征求意见、合法性审查、集体讨论的，不得发布施行。没有法律、法规、规章依据，政府有关部门不得作出影响公民、法人和其他组织权益或者增加其义务的决定。实行民主好处多，城市化建设要广泛实行民主，扩大公众参与，保障居民的知情权、参与权、表达权和监督权。要发挥城乡居民自治组织在城市化建设中的应有作用。二是定期清理，废止旧规。根据《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号），建立规章和规范性文件定期清理制度，对规章一般每隔5年、规范性文件一般每隔2年清理一次，清理结果要向社会公布。城市化建设涉及到征地、拆迁补偿、人员安置、社会保障等诸多方面，各地不少政策文件时间跨度较大，与当前的新情况新形势不相适应，应当组织有关部门一一进行清理，废除或修改已不适应于当前城市化和城乡一体化发展需要的规章制度。三是与时俱进，依法行政。与过去在城乡二元结构背景下推进城市化建设不同，现在是在城乡一体化的背景下推进城市化建设。城市化不是简单的大拆大建，必须更加注重城乡一体化的体制机制建设，更加注重形成城乡经济社会发展一体化新格局，在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面实现新突破。当前迫切需要根据党的十七届三中全会精神以及《物权法》等相关法律，重新制定和出台一批新的政策法规，使城市化和城乡一体化有法可依，各级政府部门依法行政，农民群众依法参与，确保城市化建设走上现代法治的轨道。

　　五、从违法式改革走向立法式改革，加快建设现代法治国家

　　一般将改革分为激进式改革与渐进式改革两种，并将中国改革归于渐进改革之列。其实，我们还可以从另外一种视角将改革区分为违法式改革与立法式改革两种。

　　违法式改革就是在先不修改现行法律制度的条件下，以解放思想和大胆创新为号召，鼓励各地敢闯敢冒，冲破旧的思想观念和法律制度的束缚，“杀出一条血路”，开创发展的新局面，在改革实践取得实际成果并成为共识时，再启动修法程度，修改废除旧法律，制定通过新法律。立法式改革就是先提出改革议题，并就此进行广泛的讨论以取得共识，然后通过法定程序对改革议题进行立法，改革法案通过后再进行改革运作。违法式改革是改革实践在前，立法保障在后；立法式改革是改革立法在前，改革实践在后。简单地说，违法式改革是“先改革，再变法。”立法式改革是“先变法，再改革”。

　　30多年来，我国改革属于典型的违法式改革。违法式改革还可分为自上而下的违法式改革和自下而上的违法式改革。违法式改革的好处在于面对强大的传统观念和法律制度的阻力时，改革者通过基层或局部地区的大胆创新，开创一条改革路，以此降低改革成本，使新事物借助改革的缝隙破土而出。但社会在享受违法式改革好处的同时，也面临巨大的风险，承受严重的后果。其严重后果在于它使法律的权威性受损，从而销蚀法治国家建设的社会基础。从短期来看，违法式改革操作便利见效快；但从长远来看，违法式改革后患无穷。

　　在现代法治国家，改革模式均系立法式改革。中国选择违法式改革，有其历史必然性。但在经过30多年的违法式改革后，走向立法式改革应当成为中国改革的战略选择。特别是当前一些地方的机会主义盛行，违法式改革将鼓励地方政府严重的机会主义倾向，从而危及国家治理的根基。中国要建设法治国家，必须走上立法式改革之路。立法式改革须先立良法，再依法改革。法律以正义为依归，新制定的法律必须体现社会公平正义，合符宪法。如果宪法存在缺陷或不足，应当通过正当程序修宪。在良宪和良法的基础上，将改革纳入宪法和法律的框架之中。只有走上立法式改革的轨道，才能从根本上摆脱违法式改革的困境。

　　改革以来，中央实行对地方政府的放权改革，这在调动地方政府发展经济的积极性的同时，也造成了一些地方政府权力的滥用。历史证明，如果没有建立有效的权力监督和制约机制，无论是中央权力还是地方权力都可能滥用。

　　当前，一些地方权力的失控主要有以下几个特点：一是以发展的名义侵犯公民的财产权利。一些地方政府往往打着新农村建设、统筹城乡发展、城乡一体化、城市化等旗号，侵占农民的宅基地，强拆农民住宅，直接侵害农民的宅基地用益物权和农民的住房权利。二是以维护稳定的名义侵犯公民的人身权和信访权。农民的财产权受到侵害后，一般会选择上访寻求上级政府主持公道，以维护权益。面对上访，一些地方政府常常以维护稳定的名义（实质上是维护其既得利益）对上访人进行围追堵截，甚至对上访人进行劳教，从而在侵害公民财产权的基础上进一步扩展为侵害公民的人身权和信访权等基本权利和自由。三是以提高效率的名义控制司法权。一些地方政府往往以提高行政效率的名义，要么将司法权撇在一边，要么将司法权绑在行政权上使之成为行政活动的一部分，要么冻结司法权，使之在重大行政活动面前“被缺位”。司法的错位、越位、缺位，实质上是迷信行政权力包打天下思想观念的体现。一些地方政府将司法排除在社会发展进程之外，显然能提高行政效率，但肯定会降低社会效率。一个国家需要司法机关，是因为“司法工作的最大目的，是用权利观念代替暴力观念，在国家管理与物质力量使用之间设立中间屏障。”[6]没有司法机关依据法律对公民权利进行救济，以维护社会公平正义，那么，整个社会就会充满暴戾的气息。公民自焚既是地方政府直接侵害公民私有财产权的结果，也是地方政府切断公民信访通道、同时又关闭司法救济大门的结果。

　　国家《宪法》第39条规定“公民的住宅不受侵犯”，第126条规定“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和人个的干涉。”《物权法》明确规定保护公民的财产权利，《刑法》规定了“侵犯财产罪”。宪法和法律的上述规定，在一些地方政府的强拆运动中面临空前的失灵，地方政府的推土机摧毁了公民的住宅，也碾碎了国家的宪法和法律。公民的尊严和国家的尊严都在一些地方政府的推土机面前荡然无存。这些严重的社会现象，需要引起国家的高度重视。

　　近年来，各地强拆不仅没有停止，相反愈演愈烈。这说明，地方政府的权力没有得到根本性的改造和制约。地方权力的滥用不仅是对公民个人权利和自由的最大威胁，也是对国家长治久安的最大威胁。维护社会和谐稳定的根本在于防止地方权力的滥用。防止地方权力滥用，关键在于将地方权力纳入法治的框架，加强地方宪政建设。

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