张英洪：维护和发展农民权利的思考与建议

　　二、切实推行农村产权制度改革，赋予和保障农民拥有完整的产权

　　农村产权制度改革是维护和发展农民权利的重要途径。缺乏产权，是农民问题的核心症结之一。农村产权主要与集体所有制联系在一起。对农民来说，涉及的产权主要包括承包地、宅基地、林地、其他集体建设用地、住房以及经营性集体资产等。农村产权制度改革的目标是建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度，使农民拥有完整的产权。

　　一是加快完成农村土地确权、登记、颁证工作，强化土地承包经营权的物权保护。确权是维护和发展农民权益的前提和基础。要加快完成对全国农村的承包耕地、林地、宅基地、集体建设用地等进行权威性的确权、登记、颁证工作，确定村集体的所有权和农民的使用权，统一颁发农村土地权属证书。根据党的十七届三中全会提出的土地承包关系长久不变的精神，统一更换土地承包经营权证书，将承包期由原确定的“30年”更改为“长久”。要警惕一些基层干部对“长久不变”的误解或曲解，防止出现第二轮承包期30年到期后再重新调整土地承包关系的倾向，同时要纠正和制止一些地方在租用农民承包地时以30年为期支付所剩年限租金从而损害农民承包地权益的做法。土地承包经营权作为《物权法》保护的用益物权，具有私人财产权的性质，要进一步完善农民对土地承包经营权的权能，逐步将承包土地的产权界定给农户，使农户拥有完整的排他性的承包地产权。任何组织和个人无权强迫农民流转承包地，也无权禁止农民流转承包地，土地承包经营权可以继承和抵押。

二是保障农民宅基地用益物权，实行农民宅基地的商品化。宅基地也是《物权法》规定的用益物权，具有私人财产权的性质，农民对宅基地依法享有占有、使用、收益的权利，在城市化进程中必须切实加以保护，特别是要尊重和保护农民对宅基地和房屋当家作主的权利，要防止以旧村改造、村庄整理、城乡建设用地“增减挂钩”等名义，对农民宅基地的新一轮掠夺，切实遵守《宪法》第39条“公民的住宅不受侵犯”，禁止任何违背农民意愿、侵害农民财产权和人身权的强制拆迁。一些地方推行的以宅基地换房，使农民上楼后永远失去了宅基地，宅基地权益没有得到应有的补偿。旧村改造应对农民的宅基地、住房的财产权予以高度保护。凡是仍然从事农业生产的农户，不宜提倡集中上楼。对于已无农业又无耕地的城中村，可以在尊重农民意愿的前提下，由农民自主选择集中上楼，但应充分保障农民的宅基地用益物权。现行有关严格限制农民宅基地流转的政策，要予以改变。城乡结合部地区的农民住宅在进行确权、登记、颁证后，可以合法有序地进入市场流转，率先实行商品化。古语云“有恒产者有恒心”，宅基地、承包地与农民的生产生活密切相关，(点击此处阅读下一页)要让承包地和宅基地成为农民的“恒产”。从土地使用的效率、公正和社会稳定来看，要适应社会主义初级阶段和社会主义市场经济发展的需要，加大土地制度改革力度，在坚持公有制为主体的前提下，可以将承包地和宅基地的产权完整界定给农户。

　　三是改革征地制度，允许和规范农村集体建设用地流转。要严格将征地控制在公共利益的范围之内，非公共利益需要占用农村集体土地的，应实行市场交易的办法，由用地单位与村集体和农民平等谈判，公平交易，政府制定公平的规则，合法收取相关土地税费，公正保护交易双方的合法权益。重点工程占有农民土地的，更要足额公平补偿，要改变长期以来重点工程建设占地反而给农民补偿严重不足的做法。确因公共利益征收农村集体土地的，也要按照市场价格给予农村集体组织和农民个人公正合理的补偿。在绝大多数情况下，凡需要占用农村集体土地的，一般实行土地租赁或土地入股等形式，保障农民集体土地所有权性质不变，维护农民的长远发展。完善土地储备制度，将土地增值收益主要用于农业和农村，重点是基础设施和公共服务。改革土地税制，除收取土地税费外，政府不再从经营土地中获利。建议尽快出台有关农村建设用地流转的法律法规，对集体建设用地流转进行统一的规范、引导、保护和管理，坚持和实行集体土地与国有土地的同权同价，加快建设城乡统一的建设用地市场，允许农民通过多种方式开发经营集体建设用地，维护农民的土地发展权，让农民分享城市化中土地增值的收益。通过村集体和农民进行土地开发建设，可以保障农民参与城市化进程，解决农民的长远生计问题。凡是外来流动人口比较集中的城乡结合部地区，可根据实际情况，鼓励和规范村集体和农民建设公共租赁房，重点解决流动人口的居住问题，增加村集体和农民的财产性收入，集体公共租赁房的出租收入应在村集体和农民之间进行公平的分配。

　　四是全面推进集体产权制度改革。全国农村都要按照社区股份合作制的基本模式，全面推行集体产权制度改革，实现资产变股权、农民当股东，让农民拥有实实在在的集体资产份额，享有集体资产增值收益。在城市化进程中，对城乡结合部地区要优先实行集体产权制度改革，保障农民带着集体资产进入城市化。征地补偿费归村集体经济组织所有和农民，区县和乡镇不得截留村征地补偿费，征地补偿费应主要用于被征地农民的生产生活安置与保障。对于存量集体资产如何处置的问题，首先应充分尊重村民的意见，进行民主决策，既可以公平分配部分集体资产，也可以将集体资产量化入股进行投资经营。在集体经济组织产权改革中，要降低集体股比例，在条件成熟的地方也可尝试取消集体股设置，对未取消的集体股则要强化账务公开和民主监督。进一步完善集体资产股权权能，突破农民集体资产股权受到多方限制的局面，赋予农民对个人股权享有占有、使用、收益和处分的完整权能，农民股权可以转让、抵押、担保和继承。农民享有的集体资产股权不受“农转居”、“农转非”等影响，农民可以带着股权进入城市，成为市民。“农转居”、“农转非”后，农民享有的集体资产股权保持不变，作为股东，农民继续享有集体资产收益，不得因任何行政手段予以剥夺。这既可避免强制“农转非”和为获取集体资产股权而进行“非转农”等现象，同时，也为城乡结合部地区的农村与城市管理体制实现并轨打开方便之门。农民股权的转让只能通过个人自愿或市场机制予以实现，原村集体经济成员在同等条件下拥有优先购买权。集体资产作为农民集体所有的重要财产，必须加强民主法治建设，坚持公开透明、民主管理，防止少数包办代替、内部人操作控制，确保农民的集体资产不被少数人控制、少数人利用、少数人受益。

　　三、全面破除双重二元结构，维护和实现农民的平等权利

　　城乡二元结构具有鲜明的中国特色，它是造成中国“三农”问题的重要体制根源。我国二元社会结构有静态与动态两种形态，二元结构的实质在于没有赋予农民及外来人口平等的公民身份，没有保障和实现其平等的公民权利。破除二元结构，推行城乡一体化的实质是实现农民的各项平等权利。

　　静态的二元结构是在计划经济体制下基于农民与市民两种不同的户籍身份，以此建立城市与农村、市民与农民两种权利不平等的制度体系，实行“城乡分治、一国两策”，[5]使农民处于“二等公民”的不平等地位。动态的二元结构是基于本地居民与外来人口（主要是农民工，但不只是农民工）两种不同的身份，以此建立城市本地居民与外来人口两种权利不平等的制度体系，实行“城市内部分治、一市两策”，使外来人口处于“二等公民”的不平等地位。动态的二元结构是市场化改革以来原静态二元结构在城市中的新形态。静态二元结构与动态二元结构共同构成了当代中国的双重二元结构。在沿海发达地区和各大中城市，双重二元结构交织在一起，共同构成了城市化和城乡一体化面临的重大体制障碍。

　　我国静态二元社会结构形成于20世纪50年代，它是计划经济体制的产物，是政府主导的制度安排的结果，其基本特征是城乡分治，农民与市民身份不平等，享受的权利不平等，所尽的义务也不平等。这种以歧视农民为核心的城乡二元结构，将农民限制在农村，不准农民向城市流动，形成了一种静止状态的二元社会结构，我们称之为静态二元结构，静态二元结构从制度上歧视的对象是农民群体，他们被深深打上了农业户籍的身份印记。长期以来，我国在既定的城乡二元结构中谋发展。常的十六大以来，特别是党的十七届三中全会明确将破除城乡二元结构上升为国家的基本公共政策。静态二元结构已持续50多年，现在正处于破除之中。

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