张英洪：维护和发展农民权利的思考与建议

　　我国动态二元社会结构形成于20世纪80年代，它是市场化改革的产物，是市场力量和政府行为双重作用的结果。其基本特征是城市内部分治，外来人口与本市人口身份不平等，享受的权利不平等，所尽的义务也不平等。这种以歧视外来人口为核心的二元结构，将外来人口排除在政府提供的公共服务之外，形成了一种因人口流动而产生的动态的二元社会结构，我们称之为动态二元结构，动态二元结构从制度上歧视的对象是外来人口。进入城市的外来人口很多是农民工，但也有其他非农业户籍的外地人员，他们被统一打上了外来人口或流动人口的身份印记。改革以来，我国各类城市在既定的动态二元结构中谋发展。近些年来，解决农民工问题引起了国家的高度重视，但包括农民工在内的外来人口始终未能真正融入城市成为平等的新市民，他们是城市严加管理的对象。动态二元结构已持续30多年。凡是有外来人口的城镇都存在着双重二元结构，在外来人口大量集聚的大中城市，双重二元结构表现得尤为突出。

　　改革以来中国城市的人口来源和构成发生了巨大的变化，城市居民主要由本市户籍市民、本市户籍农民和外来人口三大部分组成，他们共同构成了城市的常住人口，他们都是城市的市民，共同为城市的发展贡献力量和智慧，共同创造城市的文明与荣耀，共同塑造城市的品格与未来。要真正解决城市中的户籍农民问题与外来人口问题，建设具有开放包容和平等关怀的现代城市，必须全面推进城乡一体化进程，破除双重二元结构。

　　一要重新认识城市的外来人口，树立全面的而不是片面的城乡一体化思维。对于现代城市来说，其居民只应有职业的差别，而不应有身份的歧视；其移居城市生活的居民也只应有先后之分，不应有内外之别。各个城市的外来人口实质上都是所在城市的新移民，是所在城市的新市民，他们事实上是城市发展不可分割的重要组成部分。在城乡一体化进程中，各地要以破除静态二元结构的精神来破除动态二元结构，要让普照农村的公共财政阳光同样普照城市中的外来人口，要将覆盖城乡的基本公共服务同样覆盖城市中的外来人口，消除对外来人口的制度性歧视，使广大外来人口平等参与现代化进程、共享改革发展成果。要通过体制机制创新，重点实现和保障外来人口平等的就业权、受教育权、健康权、居住权和社会保障权，实现和保障外来人口对城市公共事务的选举权、知情权、参与权、表达权和监督权。切实破除城市中的动态二元结构，应当成为各类城市加快城市化和城乡一体化的重中之重。要全面推进城乡一体化，就是要破除静态与动态两种二元结构，树立既统筹兼顾当地城乡居民权益，又统筹兼顾本地户籍居民与外来流动人口的权益，实现市民与农民、本地居民与外来人口的身份平等、机会平等和权利平等。既要使本市户籍农民共享城市发展成果，也要使外来人口共享城市发展的成果。忽视外来人口基本权益的城乡一体化，只是片面的城乡一体化，实质上并没有完全跳出城乡二元结构的传统窠臼。

　　二是着力改革户籍制度，促进农民和外来人口市民化。户籍改革的目标是消除户籍歧视，建立城乡统一的居住证制度，实现身份平等，保障公民的居住和迁徙自由权。城市中的户籍改革，既要赋予本市户籍农民的市民身份，又要赋予外来流动人口的市民身份，实现全体常住人口的“同城同权”，同享尊严。首先，按居住地进行户口登记，实行城乡统一的户口登记制度。其次，户籍改革既赋予农民享有与市民平等的社会保障等权利，又保障农民享有包括承包地、宅基地等在内的集体资产权益。农民的市民化既要保障农民享有集体资产等财产权利，又要平等享有社会保障等市民待遇。现代国家的公民，无论从事何职业、无论生活在城市或农村，都平等享有国家提供的社会保障。不得强制实行“农转非”，也不得阻止“非转农”。户籍改革的关键是要将户口与社会福利脱钩，使之回归人口信息登记的功能。再次，实行职业农户登记制度。国家有关支农惠农政策与职业农户挂钩，与户籍脱钩。通过平等的户籍改革，实现农民只是一种职业而不再是一种受歧视的身份。第四，要重新认识和公平对待外来流动人口，逐步实现农民工等外来流动人口的市民化。以农民工为主体的外来人口，是各大中城市的新移民和新市民，应当赋予他们平等的市民身份，使之平等享受就业、教育、医疗、社保、住房等基本公共服务。

　　三是加快财政体制改革，实现城乡基本公共服务均等化。公共财政体制是确保“发展成果惠及全体人民”的重要制度安排。对于城市政府来说，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的方针，一方面要支持全国农村的发展，另一方面要支持本市郊区农村的发展。对每一座城市来说，实行以城带乡、城市支持农村最直接的方式，就是将外来流动人口纳入基本公共服务保障体系之中，实现外来流动人口的市民化。首先，将基本公共服务均等化作为城乡一体化的突破口和重中之重。实现城乡社会保障等基本公共服务均等化远比大拆大建式的拆村运动对社会的文明进步更具有长远的实质意义。其次，切实减轻集体经济组织承担公共产品供给压力。农村和城乡结合部地区的市政基础设施、公共服务设施以及社会保障等，均应纳入政府公共财政保障范围。再次，将征地补偿与社会保障脱钩。农民无论是否被征地，无论是否居住在城乡，都平等享有社会保障权。以征地补偿款抵扣农民社会保障的做法要予以改变。在历次征占农民土地中，农转居、农转工、超转人员、自谋职业人员因社会保险费用补缴困难等因素未能真正纳入城镇社保体系的，可由政府从土地出让金中给予适当补助解决。最后，提高社会保障等基本公共服务支出占财政支出的比重。在市场经济发达国家，社会保障和福利支出占财政支出的比重平均在30%～50%，有的在60%以上。例如，2004年美国联邦政府用于社会保障和医疗卫生等公共服务支出占总支出的45%，各州和地方政府用于教育、卫生和社会保障支出比例高达70%。要进一步优化财政支出结构，逐步提高社会保障等基本公共服务支出占财政支出的比重，将各级政府建设成为真正为人民谋福利的政府。

　　四、走以人为本的新型城市化之路，保障农民权利与城市化同步发展

　　我国正处在城市化快速发展的重要时期，城市化也是我国经济社会发展的重要推动力。但推进城市化，关键是要走以人为本的新型城市化道路，保障农民带着资产和尊严进入城市化，使农民的权利与城市化同步发展。

　　首先，新型城市化是维护农民权益的城市化。城市化不能以剥夺农民的权益为代价。传统的城市化过度损害农民利益，特别是侵害农民的土地权益和集体资产权益，造成了大量的失地农民，失地农民不能顺利转变为市民，造成了许多经济社会问题。新型城市化是切实维护农民权益的城市化，是让农民在自己的土地上富裕起来的城市化，是实现农民市民化的城市化。一要充分发挥农民的主体作用。城市化是农民土地非农化和农民身份市民化的过程，城市化是农民自己的事业。政府不能代民作主，要切实改变将农民排除在外的城市化、替代农民作主的城市化、强制农民意愿的城市化、剥夺农民利益的城市化，使传统的农民被动城市化，转变为农民主动的城市化。在政府规划的引导下，尊重农民的自主权，发挥农民的主体作用，使农民真正成为城市化建设的主人，成为自己幸福生活的缔造者。政府要着重提供规划控制和政策法律的引导规范，负责提供公共产品和公共服务。二要切实将土地的增值收益还给农民。城市化的核心是土地问题，关键是农民分享土地增值收益问题。2007年3月温家宝总理在会见中外记者时说：“土地出让金主要应该给予农民。”2010年10月，党的十七届五中全会通过的“十二五”规划《建议》提出将土地增值收益主要用于农业农村。2010年12月，中央农村工作会议提出土地出让收益重点投向农业土地开发、农田水利和农村基础设施建设，确保足额提取、定向使用。在推进城市化进程中，要明确土地出让金主要用于农业农村的详细内容，特别是要支持现代农业服务体系建设、农业专业合作组织和生态文明建设，改善农村基础设施和公共服务设施，实现基本公共服务均等化。三要有效保障农民带着集体资产进城。让农民带着集体资产进城，是城市化中的重大问题。要让农民拥有集体资产股份，分享集体资产收益，保障农民对集体资产的占有、使用、收益和处分权能，农民拥有的集体资产股权可以转让、抵押、担保和继承，使农民在城市化中带着集体资产进入城市，成为市民。

*免责声明：本站文章图文版权归原作者及原出处所有 ，文章内容为作者个人观点，并不代表本网站。如果您发现网站上有侵犯您的知识产权的作品，请与我们取得联系，我们会及时修改或删除。