王文强：以体制机制创新推进乡村人才振兴的几点思考

　　摘要：在中国快速推进的城镇化进程中，乡村人力资源向城市单向流出，给乡村发展带来了前所未有的挑战。乡村振兴必须将人才振兴置于城乡融合发展和农业农村现代化目标任务之中，让更多的人才留在乡村和流回乡村，为此需要以破除二元户籍制度为前提促进城乡人才合理流动，以构建风险防控机制为重点加强对下乡返乡创业的支持，以创新有效激励机制为动力推动人才智力服务乡村，以完善教育培训机制为关键促进乡村人才培养，以激发主体积极性为保障强化乡村人力资本投资，从而激活乡村人才振兴的内在动力，引导更多的人才智力汇聚到乡村振兴的洪流中来。

　　关键词：人才  乡村人才振兴  乡村振兴

导 言

　　实施乡村振兴战略是党的十九大作出的重大决策部署，是推进中国城乡关系新发展、实现“两个一百年”奋斗目标的重要抓手。乡村振兴，关键在人才。习近平总书记在参加十三届全国人大一次会议山东代表团审议时指出：“要推动乡村人才振兴，把人力资本开发放在首要位置，强化乡村振兴人才支撑，加快培育新型农业经营主体，让愿意留在乡村、建设家乡的人留得安心，让愿意上山下乡、回报乡村的人更有信心，激励各类人才在农村广阔天地大施所能、大展才华、大显身手，打造一支强大的乡村振兴人才队伍，在乡村形成人才、土地、资金、产业汇聚的良性循环。”这明确了人才在乡村振兴诸要素中的核心地位，为实施乡村振兴战略找到了突破口。

　　众所周知，在中国快速推进的城镇化进程中，城乡人力资本投资存在各种不平等障碍，乡村人力资本表现出强烈的对城市的单向外溢效应，乡村优质人力资源大规模流出。国家统计局发布的《2017年农民工监测调查报告》显示，2017年全国农民工总量达2.87亿人，其中16－40岁的占到52.4%、约1.5亿人。乡村年富力强的年轻人多数成为农业转移人口，而留在乡村的人口整体素质堪忧。全国常住人口的抽样调查显示，2016年全国6岁及以上人口中，城市未上过学的占2.4%，而乡村达到8.8%；城市高中以上文化程度的占到50.46%，而乡村仅占13.5%，两者差距非常大。另据第三次全国农业普查主要数据公报显示，留在乡村从事农业生产经营的人员中55岁及以上的人口占到33.6%，高中以上文化程度的仅占8.3%。

　　乡村人力资源向城市单向流出，给乡村发展带来了前所未有的挑战，近年来因此带来的关于“谁来种地”“谁来养猪”“农村空心化”的问题受到了社会各界的普遍关注，有学者发出“我国乡村振兴面临着农村劳动力断代危机”“乡村振兴主体缺失”等呼声，有学者将因农业人口转移、农村人才流失导致的“农村空心化”“农业边缘化”“农民老龄化”作为亟待解决的“新三农”问题而提出。尽管在农村空心化的程度、农业是否衰落、农民是否消失的问题上，学者们有不同的看法，但大量的农村调查表明，乡村优质人力资源大规模流失是不争的事实，城乡之间人口素质的差距在拉大是不争的事实，农业农村现代化需要的人才短缺也是不争的事实。

　　从更宏大的视角来看，乡村人才的流失无疑是城乡、工农关系失衡的表现。尽管在世界工业化、城市化进程都出现了乡村衰退的社会问题，而在城镇化率达到70%以后就进入了城乡一体化发展阶段，且这一现象得到以刘易斯为代表的西方经济学家的二元经济理论的支持。但中国是一个超级人口大国，“即使以后我国人口城镇化率达到70%，仍将有4亿多人生活在农村”，“因而无论如何不能让农村衰败”，这是党中央坚定地实施乡村振兴战略的重要原因。乡村人口大规模向城市流动是城镇化进程中的必然现象，其可以导致大量村庄消失，但并非一定导致农村衰败。有学者还认为中国城乡体制的关键性特征是“允许农民进城，同时保留农民在农村的权利，发展机会在城市，城市发展失败还可以返乡保底”，这恰好是中国体制的巨大优势，从这一意义上理解，当前的乡村人才流失也是常理之中。但现在的关键问题是，进城而且能成为城市人的正是那些乡村文化素质较高的青壮年劳动力，在城市打工却无法融入城市、最终返乡的却是年龄偏大、素质较低的劳动力，长此以往，将使得乡村的生产功能不断减弱，最终成为“老”“弱”生活的场所，这必然不是乡村振兴的应有之义。

　　为此，乡村振兴必须将人才振兴置于城乡融合发展和农业农村现代化目标任务之中，让更多的人才留在乡村和流回乡村，为乡村振兴增添力量。二元经济理论为一些发展中国家城乡劳动力配置提供了理论依据，但这一理论“建立在以自由竞争为基础的市场经济的基础上”，强调劳动力的自由流动，忽视了制度的因素，对于我国这样正在完善社会主义市场经济体制的人口大国必然存在一定的“水土不服”，因为“工农和城乡资源要素的配置不仅受到资源禀赋的影响，也深受特定社会经济制度的影响”。一般认为，我国乡村人力资源大规模净流出的原因包括农业比较效益低、城乡生活条件差别大、农村社会保障力度不足、农民社会地位低等方面，其根源仍然在于长期形成的城乡二元结构体制，当前条件下推进乡村人才振兴，最根本的仍然是改革相应的体制机制。因此，本文以十八届三中全会提出的“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”为指导，就如何破除相关体制机制制约，激活乡村人才振兴的内在动力，引导更多的人才智力汇聚到乡村振兴的洪流中来作如下探讨。

一、人才城乡流动：以破除二元户籍制度为前提

　　长期以来，我国实行的是鼓励人口由农村向城市流动、限制城市人口向农村流动的管理体制，最具代表性的就是长期实行的城乡二元的户籍制度。尽管2014年以来，国家推进新一轮户籍制度改革，全国各地已经取消农业户口与非农业户口性质区分，但在户籍管理上的城乡地域属性划分十分明确，户口登记制度与城乡地域、福利待遇、权益仍然紧密相连。对于户口登记在城市的人，享受着比乡村更好的公共服务与社会保障，对于户口登记在农村的人，享受着城市人所没有的土地承包经营权、宅基地使用权、集体资产产权等权益，由此形成相应的利益分割。农村户籍人口进城落户要挤占城市公共资源，因而被不同的城市设定了不同的落户条件，城市户籍人口下乡回乡落户被视为侵占农民权益，因而被严格的制度所限制，这样就形成了城市的相对开放与农村的绝对封闭，阻碍着城乡之间及农村内部的人才流动。

　　随着我国城镇化水平的快速提高，城市对乡村的辐射带动能力越来越强，加上国家对农业农村支持力度不断加大使乡村生产生活条件日益改善，乡村越来越成为可以大有作为的广阔天地，也因此有越来越多的城市人看重乡村潜在的发展空间，但大量已经落户城市又想下乡回乡发展的人，包括诸多未真正融入城市的农村大中专院校毕业生、退伍军人、待业的已转移农业人口，往往被户籍及依附在户籍上的各种权益拴在城市，难以成为乡村振兴的有生力量。显然，设定相应的条件，逐步放开城乡人口流动的体制性限制，合理引导城市优质人力资源进入乡村创业发展，既是推进乡村振兴的现实需要，也是破除城乡二元结构的必然趋势。且随着我国农村土地确权、集体资产的清产核资即将全面完成，城乡基本养老、医疗保险一体化制度已经铺开，放开城乡人口流动的体制性限制的时机已经成熟。

　　因此，以正在推进的户籍制度改革为契机，逐步放开城市人口向农村流动的限制，促进城乡人才双向流动，应成为推进乡村振兴的制度选择。在这方面，可以适当借鉴美国、日本、法国等发达国家的做法，他们的户籍管理功能主要是人口统计和管理、不限制居民的迁徙自由。我国也应加快促进户籍与相关权益的分离，还原户籍作为统计与服务手段的本来意义，让居民有公平的自由迁移权。但基于我国城乡二元户籍制度由来已久，农村户籍上承载了农民独有的权益与社会保障功能，而不同城市提供公共服务的能力有差异，推进这一改革仍然需要分步进行，保持一定的耐心。一方面，要着力完善城市人口管理与公共服务制度，清除依附在城市户籍上的各类公共服务和社会保障权益，构建起以实际居住为依据的城市社会治理体制，推进公共服务向常住人口覆盖，为城市人口流动创造条件。另一方面，按照有学者提出的“政经分开”和“户产分离”的方式，在明晰农村集体产权的基础上，探索将农村集体经济组织与村民委员会组织分开，将农村居民户口与依附于户口之上的产权权益分离，实现农村社区化治理，使社区的公共服务向农村常住人口覆盖，从而既稳固了农民既有的权益，又打破了农村的封闭性，为城市人才下乡创造条件。同时，加快推进城乡公共服务均等化，着力构建城乡有效衔接、转移方便的社会保障、教育、就业等公共服务制度，为城乡人才双向流动提供便利。

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