对于那些人们所想要的事务，如果治理无效，经常会出现丛林法则下的一哄而上或有组织的垄断独享；对于那些人们所不想要的事务，如果治理无方，通常会面临无人承担、无人负责的局面。现实中各类哄抢事件以及经常提到的“九龙治水”“和尚吃水”等事例就是治理无效或治理无方的典型例子。
任何正常的社会，都在尽力促进社会福利的增长，避免、抑制和消除社会危害（包括匮乏、疾病、孤立、污染、垃圾、不守规矩、犯罪行为等）的形成。因此，我们也可以把社会事务分为公益性事务和公害性事务两大种类。社会治理的任务和目标无非两个：一是促进“公益事业”的发展，二是防治“公害事务”的发生。促进“公益事业”的核心问题在于如何形成激励机制，把各种社会力量组织和动员起来，打破“集体行动逻辑”，让各种行为主体形成正向的社会合力。治理“公害事务”的关键是如何建立和落实责任制度，以便防止失范行为的发生或保证失范行为发生后能够被及时发现和惩治，使之得到及时矫正，防止“破窗效应”。
谈到社会“公益性事务”，通常一种想当然的假设认为，生活在共同体中的人们，会形成共同利益，并为实现这个共同利益而采取集体行动。譬如，住在同一宿舍楼的人们，如果看到楼灯坏了，会主动更换灯泡；同一社区的居民会保持环境卫生，甚至主动清理垃圾。然而，很不幸的是，社会生活中常见的现象是，要么总是有人自图便利，自行采取有利于自己的行动；要么等候别人行动，自我采取“搭便车”的机会主义行动。这种所谓“理性人”的公共选择，其结果使公共利益受到损害，让本应得到改善的事务难有改善。这是公共管理普遍的历史难题。早期有古典政治学代表人物亚里士多德的分析：“凡是属于最多数人的公共事务常常是最少受人照顾的事务，人们关怀自己的所有，而忽视公共的事务。对公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少相关的事务。”现在有制度主义政治学的经典论述：“除非一个集团中人数很少，或者存在强制或其他特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，否则有理性寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的集团的利益。”
从这些分析和论述中可以得出的基本结论是，理性人+自由选择=公共危机。因此，克服公共危机的出路只有两条：要么改变“理性人”，使其变成“非理性人”；要么改变选择条件，使“理性人”不能自由选择。现实生活中，克服“集体行动困境”也确实形成了两条思路：一是通过诸如宗教信仰、意识形态、文化建设等理想信念教育，改造“理性人”，使人们在主观上放弃自利行为；二是通过引入制度和政策强制，禁止“理性人”自由选择，使人们在客观上不能采取有损于公共利益的自利行为。由此观察，社会治理的核心也无非两条：第一，通过强化社会网络联系，增强社会“黏合剂”和社会纽带作用，强化社会归属感和社会认同感，提升社会凝聚力，促进社会互利互助的公益事业发展。第二，通过严格的禁止性制度和政策，改变“理性人”的公共选择，杜绝社会成员损害社会利益的自利行为；通过明确的激励性制度和政策，促进社会成员采取有利于社会利益的行动，打破公益事业“集体行动的困境”。
对于“公害性事务”而言，治理的关键是及时矫正失范行为。管理学中的“破窗效应”表明，个别人一时的失范行为得不到及时制止，会演化成为普遍效仿的社会失范行为，进而导致严重的管理危机。防止“破窗”并及时维修“破窗”要求建立及时发现并制止失范行为的制度和机制。
此外，以“公益”化“公害”也是社会治理的基本原理。良好的社会环境和社会风气、良好的社会制度和社会秩序、良好的行为典范和社会善业，不仅激发人们的善心，并有助于将善心转化为善业，而且会抑制和消减人们恶行的冲动，化解和克服公害性事务。
作者：北京大学政府管理学院教授 燕继荣
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