周庆智：地方权威主义治理逻辑及其困境

　　 摘要：地方权威主义治理的秩序观是一种建构性社会秩序观，本质特征是国家权力进入社会，致力于将分化的、多元化的个体和群体整合进各种公共或权威组织形式当中。地方权威主义治理因其难以克服的内在矛盾导致公共权威弱化、治理内卷化和社会矛盾政治化，这根源于地方权威主义治理特有的组织基础和分化的社会基础。前者是指地方权威主义治理逻辑必然发展出政府的多元角色、多中心控制权的组织关系和组织形式；后者是指地方权威主义治理主导的经济社会生活必然具有的全能支配性质和社会个体化特性。地方权威主义治理转型受制于它自身生产的组织结构和与多元社会力量构成的矛盾张力。

　　 关键词：地方权威主义治理；公共权威弱化；治理内卷化；社会矛盾政治化

　　 引言

　　 一直以来，地方政府致力于治理现代化，通过制度变革以适应变化了的社会结构和治理环境，提升治理能力。诸如，政府管理导向（依法行政、建设服务型政府、改善公共服务体制等）的改革；政府服务导向（在民政、公安、户籍、工商、税务等领域积极开展有效的便民服务）的改革；民间组织管理体制（将政府机制和社会机制有效地结合起来，实现社会各方共管共治）的改革[1]。上述改革的治理逻辑，是为了加强公共体制的权威，使地方政府具备更强大的执政资源与社会动员能力，通过权力结构的集中和强化、社区网格化等创新实践，试图将急剧分化的、个体化的社会纳入国家治理体制当中。

　　 但另一方面，从地方治理的几十年实践上看，上述制度改革对提升地方政府的治理能力（governance capacity）似乎并没有达到理想的效果，一些看似“现代化的”地方治理体系事实上还不是一个善治（good governance）体系。因为它还难以克服一些地方公共权威弱化、政府公信力不足、治理机制不完善、社会缺乏自治能力等体制机制问题，并且这些与地方政府日常治理紧密关联的特性在有些情况下可能引发矛盾和冲突，导致有些地方政府面临治理能力弱化的质疑。

　　 对于地方治理困局，相当一部分的观点误认为是由于地方公共权力还不够强大，社会管控还不够深入，所以把问题归结为地方公共权威的集中化还不够彻底。其实，当前这个地方治理体系我们并不陌生，它还是带有传统上全能治理的一般特性：用规范型构社会，相信“建构性的”（constructive）权威秩序能够解决发展和稳定问题，致力于以“行政化”或“半行政化”方式把大多数个体和群体整合进不同的（公共或权威）组织形式当中。

　　 历史地看，地方治理体系是一种权威主义治理形态，后者源于全能治理的治理逻辑和治理理念，两者的社会秩序观是相通的，它是传统全能治理与现代建构论唯理主义“人造的秩序”[2]交融的产物，本质特征是统治/管理社会。与全能治理的“国家—社会一体化”治理结构比较，地方权威主义治理的组织基础和社会基础都发生了变化，后者通过行政化或半行政化的代理组织实现国家权力向社会渗透，同时国家与社会的关系也出现了一些新元素，即经济分工、利益多元导致社会权力分散，权威的来源和规范的来源日益多样化，一些组织尤其是经济组织凭借自身的资源占有领域来扩大影响力。但地方权威主义治理与全能治理有一个共同点，即长于统治而拙于治理，两者的区别不在本质方面，而是在统治、管理和服务社会的权力组织形式和回应社会发展需求的治理机制方面。当前，一些地方呈现出来的权威弱化和治理能力不足的现状，促使我们重新审视政府履行职责和处理同社会的关系所采用的方式，即在一个分化多元的现代社会，依靠传统全能治理能否解决如下问题：重塑地方公共权威，与公共社会建立紧密的价值关联和利益关联，并提升社会自治能力，把社会秩序确立在民主、自治和法治的善治基础上。

　　 所以，要讨论的核心问题是，地方治理的逻辑是什么，它的治理结构和体系包括权威结构、运行机制和组织化形态建立在什么样的组织基础和社会基础上。治理（governance）本质上是“地方性的”，亦即治理以地方民众为中心，管理公共事务，维护公共秩序，提供公共产品和公共服务。这个过程或目标的实现是众多不同利益组织化形式（政府组织、民营组织、社会组织和民间的公民组织等各种组织的网络体系）共同发挥作用的结果[3]，它涉及政府与市场、政府与社会的关系，针对的是地方政府与企业组织之间、政府组织与民间社会之间广泛的合作与伙伴关系。地方治理在国家治理体系中的基础性意义实质上反映的是国家治理的有效性和治理能力。

　　 本文从国家—社会维度来讨论地方权威主义治理逻辑及其困境。一是集中于其组织基础的多重特性，二是关注它确立其上的社会结构变化。这是因为，政府的统治能力（governability）或治理能力（governance capacity）依赖于政府本身的特点，也依赖于政府试图驾驭的那个社会的特性。中心问题是，地方权威主义治理的组织基础与社会基础之间存在矛盾张力，及其如何克服/回应从全能治理承袭下来的关系体制性、制度性和机制性的三大问题：地方公共权威弱化、治理内卷化和社会矛盾政治化。

　　 一、地方权威主义治理概念辨析

　　 作为分析性概念，地方权威主义治理对公共组织（政府）治理的特征性概括，有助于提升学术界和公共政策研究领域解释和理解多种治理模式的能力。在对地方权威主义治理做出概念抽象之前，需要先明确一下权威主义与全能主义的概念既有内在关联但又有明确的不同之处。两者的差异主要发生在分析对象上，比如全能主义基本是对政权性质的揭示，它主要被应用于对政治体制、政治行为或政治现象的阐释和分析上，有学者将其定义为：“政治机构的权力可以随时地无限制地侵入和控制社会每一个阶层和每一个领域的指导思想。全能主义政治指的是以这个指导思想为基础的政治社会”[4]。这是对政治发展的经验描述和理论分析。

　　 与上述概念相区别的是，地方权威主义治理（而不是权威主义（注：关于权威主义（Authoritarism）定义，参阅[美]迈克尔·罗斯金等.政治学[M].林震，等译.天津：华夏出版社，2002；陈尧.新权威主义的民主转型[M].上海：上海人民出版社，2006；[美]威廉·伊斯特利.威权政治：经济学家、政策专家和那些被遗忘的穷人权利[M].冯宇，译.北京：中信出版社，2016；萧功秦.超越左右激进主义——走出中国转型的困境[M].杭州：浙江大学出版社，2012.））不是一个政治概念，不能把它视为一个政治发展问题，它主要是对经济社会领域的国家权力渗透情况的描述和分析，但地方权威主义治理与这两个概念在基本组织结构特征和（政治/行政）权力支配社会或“建构性的”秩序观念上又具有共通性或“因袭关系”。所以，上述区分的学术或经验分析意义就在于，在全能主义的基本含义基础上，我们可以将地方权威主义治理界定于经济社会秩序领域的各种控制或管理组织结构形式。

　　 换言之，所谓地方权威主义治理，就是国家中心体制对经济社会生活的主导、管控和服务。其主要特征是：在“建构性的”秩序观驱动下，以各种政策、计划或方案，实现国家权力进入或干预社会生活和公民生活的各方面，以及对地方权威进行再造并结构集中化和组织化，使经济发展和社会秩序的维护服务于国家发展和权力集中的目标需求。

　　 地方权威主义治理是传统全能治理的适应性变革形态，它发生在经济社会结构分化的基础上。全能治理有一个特点，那就是组织上的权力集中与社会政治化，即确立政治、经济、社会各个方面的集中治理模式。也就是说，全能治理将整个社会置于国家中心体制之下，社会的政治化倾向比较明显：农村居民置于合作组织中，城市居民置于“单位制度”中。地方权威主义治理乃是适应经济社会权利开放的结果，即经济上的分权导致社会分工的多样性和利益结构的分化，出现各种利益群体和利益组织化形式，诸如国家权力与社会自治、集权与分权等之间的议题或争论，浮现于社会政治生活中，传统权威逐渐衰弱。在这个意义上讲，对传统的全能治理带来的挑战，也是地方权威主义治理出现的背景条件。

　　 国家与社会关系的变化使传统的全能治理调整了治理方式和形式，相比之下，地方权威主义治理具有如下特性或特征：

　　 第一，权力主导社会。亦即国家权力可以无限制地进入社会，因为地方权威主义治理依然处于“强国家与弱社会”（在国家与社会的关系上，国家较为强势而自主的社会系统发育程度较低）的结构关系当中。这个特性主导了社会秩序发展的两个方向：一个是公共体制既不使权力过于集中，也不使权力过于分散。向社会有限开放权利，社会自治得到一定程度的发展，自发性社会秩序规则有可能建构起来；另一个是在多元社会力量发展对秩序构成挑战的压力下，压制甚至取消社会自治，重新回到传统的全能治理模式上。

　　 第二，代理治理模式。地方权威主义治理下的社会结构有一定的个人空间和社会空间，如何把这些体制外的空间纳入体制当中，就会出现代理组织治理和代理治理关系。也就是说，后全能体制外的社会成员比例越来越大[5]，同时在工业化和城镇化发展的大趋势下，人口、资源的流动渐成常态。因此，因应对国家中心体制外个体和社会群体的管理或治理的需求，需要发展出各种各样的代理关系和代理组织形式。

　　 第三，尚待完善的法治。在个人权利和社会权利的发展下和在多元社会力量的约束下，法治成为地方权威主义治理社会的一种可资利用的手段和方式。但地方权威主义治理源于全能治理，“人治”在某些领域、某些环节仍然是社会治理的构成元素，毋宁说地方权威主义治理乃是人治社会向法治社会的过渡形态。

　　 第四，社会政治化。地方权威主义治理一方面习惯于把一切影响社会秩序稳定的因素和现象泛政治化，另一方面受政治参与程度和社会分歧的影响，社会情绪可能呈现政治化。

　　 第五，社会治理的选择性和实用主义取向。以不断出台的政策或方案来应对问题，典型的特点就是“反应性治理”：模式不固定，根据社会变迁做出反应，在稳固政权的考量下，不断适应社会的需要调整自身。当社会变动，比如社会结构发生变化或者社会价值观发生变化的时候，根据新的需要进行适应性的调整，改变自己和其他社会成分的关系[6]。或者说，以选择性和实用主义策略来应对和缓解秩序稳定带来的压力和与社会成分的紧张关系。

　　 二、地方权威主义治理的组织与社会基础

　　 基于上述，地方权威主义治理可以解读为权威主义的社会控制方式及其组织结构形式。社会控制就是权力，有学者将其概括为“基础性权力”（infrastructural power），即“显示国家通过其自身基础性设施（和组织）渗透并协调公民社会行为的权力”[7]。亦即国家事实上渗透民间社会，在其统治的领域内有效贯彻其政治决策的能力（capacity）。但必须指出，这个解读只是在上述意义上，而不能与国家权力混同。这个区分的意义在于，权威主义治理意义上的社会控制并不是或不仅仅是要加强国家权力，它要塑造一个“强政府”，以独特的组织结构提升控制/管理社会的国家能力。

要说明在中国语境下权威主义治理的社会控制与国家“基础性权力”的区分和关联，则需要引入国家与社会关系的一般性讨论。权威主义治理源自全能治理的结构性变化，即从国家与社会一体化到国家与社会的分离过程。在这里，全能治理要克服的体制性问题变成了权威主义治理要解决的社会秩序问题，即从社会同质化到社会异质化、结构一元化到结构多元化，需要以新的治理原则和治理方式来重构社会秩序。

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