周庆智：地方权威主义治理逻辑及其困境

之后杜赞奇的著作《文化、权力与国家——1900-1942年的华北农村》吸引了更多的国内学者使用内卷化这一概念对中国社会进行研究。在这本书中，作者提出了国家政权内卷化的概念，他认为国家政权内卷化在财政方面的最充分表现是，国家财政每增加一分，都伴随着非正式机构收入的增加，而国家对这些机构缺乏控制力。）。亦即旧中国的国家政权在基层无能力建立有效的官僚机构从而取缔非正式机构的贪污中饱——后者正是国家政权对乡村社会增加榨取的必然结果[15]。这个概念对地方权威主义治理能力的概括和的解释力在于，国家中心体制自上而下进入社会，通过不断培植代理组织——非正式机构治理社会，依靠多中心、没有隶属关系的中介（经纪）与社会建立联系，而国家中心体制对这些机构实际上缺乏控制力。也就是说，社会是由一种多权威的组织合体治理。这些貌似具有一致性的代理组织，从各个生产阶级中获得的资源，不是通过一个统一的组织分配，而是通过多种组织（国家组织、地方政府组织、社会事业组织）经多重渠道分配；并且在行政系统内部，存在大量竞争性的组织（条块职能部门、地方行政组织），且能够获得资源（土地财政的收益、与地方企事业单位的联盟互惠、对门类企业的所有权和控制权）[16]。结果就是正规化和合理化的组织机构与异化力量经常处于冲突之中，导致治理“内卷化”。

　　 治理内卷化概念对地方权威主义治理的分析性意义在于：第一，在地方权威主义的“建构性”秩序观主导下，国家权力深入社会并试图建立一种全能型支配关系；因此，第二，必然发展出公共组织（政府）的多元角色、多中心控制权的组织关系和组织形式；第三，公共组织（政府）通过行政化或半行政化的代理组织来负责一方社会事务，后者带有鲜明的“赢利型经纪体制”的特色，在自身腐败并腐蚀基层干部队伍的同时，其上下中饱的中介人（经纪）行为败坏了国家与基层民众的关系。最终形成的权威主义治理内卷化结果，就是部分基层（乡镇）干部、村干部、社会代理人等各种治理角色，共同塑造出不具独立权属的各种组织组成的、多重权威中心的治理体系，造成（国家中心体制）正规化和合理化的机构与（地方正式和非正式组织）内卷化力量始终处于复杂多变的、内耗性的社会政治利益博弈中。

　　 第三，社会矛盾政治化。

　　 从计划体制的利益组织化结构进入市场化体制的利益组织化结构的过程中，伴随着人口和资源的流动、社会分工的多样化和专业化，新的社会阶层的不断涌现，形成利益多元和价值多元。一个最显著的结构性变化，就是新的组织类别、社会身份及关系结构的出现，个人与组织的关系变化。由于社会关系和权利关系的异质化和多元化，社会冲突和利益冲突增多，但这些新出现的矛盾、冲突和分歧，主要根源于旧制度和旧原则的政治社会改革滞后，“在市场经济条件下，原有一套（基于阶级分析话语的）治理技术逐渐失去效用，而新的（基于权利话语的）治理手段无法即刻建设成效。权利话语建构和现代治理技术建设之间的不对称，以及传统治理技术的衰落与新治理技术的建设之间的不对应，无疑助益于社会矛盾的冲突程度。”[17]诸如权力腐败问题，社会利益公平分配问题、权利分配问题，公权与私权关系的法治化问题，公共规范和市场规范问题，这些都没有得到实质性的解决，由此引发的一些社会政治问题，影响了经济发展进程，削弱了政治认同和社会向心力。从根本上讲，社会矛盾政治化根源于经济发展引发的一系列社会关系变迁，比如城乡关系、机会结构、资源（财产、资本和人力资源）流动、控制权（对资源的新控制权与历史控制权）的变化，等等。这些都是城乡社会经济发展必须要解决的政治问题和权利问题。这些带有根本性的社会政治问题不解决，因经济社会利益分配不公而积累的矛盾，对于稀缺的经济社会权利和资源分配的竞争，已经成为当前中国社会主要的矛盾呈现形式，甚至可能将部分群体积累的社会不满情绪指向公共体制。

　　 因此，克服从全能治理承袭下来的关系体制性、机制性的三大问题即地方公共权威弱化，治理内卷化和社会矛盾政治化，地方权威主义治理需要做出的制度改革在如下方面：

　　 第一，重塑地方公共权威。

　　 首先，是权威治理原则的改变，这个改变反映在公共权威与公民关系的变化。包括：“转变政府职能，避免政府在社会矛盾中处于首当其冲的位置，强化政府作为规则和程序制定者以及矛盾调节和仲裁者的角色；强化和完善解决社会矛盾和冲突的法治机制，使法治成为解决社会矛盾和社会冲突的长效的制度化手段；建立市场经济条件下的利益均衡机制，改变目前社会中利益关系严重失衡的局面，并为社会不满情绪的宣泄提供制度化的管道；促进民间组织的发育，形成化解社会矛盾和社会冲突的社会性机制。”[18]

　　 其次，地方公共权威源于对公民权利的保障和公共秩序的法治关系维护。面对社会关系的变化和权利关系的发展趋向，需要重新检视政府与社会、市场的关系，这涉及利益组织化基本单位的重塑、公权与私权关系的重新界定、公域与私域各自遵循的原则和边界的厘清等基础性关系。

　　 最后，地方公共权威的重塑需要来自其他系统如社会、经济和文化层面诸要素的支持。反过来讲，如果新的权利关系和社会关系不能建构在一个新的原则和秩序规范基础上，那么地方权威主义治理的转型也就失去了推动社会发展和社会进步的完整意义。

　　 第二，建构政府公共性。

　　 一要把权力与责任关联起来。实现公共利益的最大化，是政府的公共责任，尤其要把社会弱势群体通过制度化方式纳入社会保障系统当中，如此把公权力与社会权利实质性地关联起来，把公权力所担负的公共责任真正落到实处。

　　 二要把权利与义务关联起来。在社会关系和权利关系发生结构性变化的条件下，当下社会整合面临的难题，就是如何把分散的个人和分化的社会成分整合并吸纳于公共体制当中，把公共领域确立在权利与义务的平衡机制之中。

　　 三要把公共性与民众福祉关联起来。地方政府要工作于社会公正和社会福祉的公共性质，要赋予政府财政以民主的性质，保障民众的政治、经济、社会和文化方面的权利，让纳税人从政府享受到的公共利益大于其通过税收转移给政府的资源价值，使政府的公共性与基层公共性社会关系的建构内在地关联起来，使政府与民众的关系建立在利益共享和价值共享的基础之上。

　　 政府公共性的实现途径包括：一是公共参与的制度化，涉及政府政策信息的公开透明，以及公民个人及社会组织参与渠道制度化建设。二是公共财政建设。公共财政满足个人需要和社会需要，涉及承担运用法律保障经济自由与激励的任务，为高效、合法的交易提供安全。三是政府与社会的法治关系，其中的核心部分体现在它与社会组织的关系上，后者是公共秩序的利益组织化形式，它受法律、法规以及社会规范体系的限制和约束，它阻止公共权威直接地、最大限度地施加于每个个体的社会成员之上。

　　 第三，社会自治的发展与成长。

　　 地方权威主义治理不能只是依靠政治控制和行政强制力这两个治理工具，将社会群体分割为多个权利不平等的群体，采取一元化集权的方式，将多元的、权利不平等的社会利益群体纳入公共管制体系当中。而是相反，在与社会确立法治关系的同时，必须大力推动社会组织的发展与成长。例如，村民自治组织只是一个与集体土地产权相关联的行政村村民的“成员身份自治”共同体，它不可能将基层所有民众甚至包括村民的利益纳入权利分配的体系当中。

　　 但近十多年来在农村大量出现的一些建立在契约整合关系上的新型自治组织——农村经济合作组织、合作社、农民协会、外来非营利组织、社区发展基金、行业协会以及一些社区文化组织等，这些组织都是依托农村社区利益重塑社会资本和经济资本做出整合的结果。这些农村经济合作组织主要是以市场机制建立起来的，市场机制本身就蕴含着公民基本权利、政治权利以及公共行动的选择权利。这些权利在确认一个人财富的合法来源的同时，也推动了村社共同体以及其他社会自治组织成员的政治权利、经济权利、社会权利的制度化、程序化和法治化。

　　 这类社会自治形式能够使个体和公共体制建立制度化关联并有效发挥联结、代表、协调和应责作用。其意义在于，它广泛影响着个体的生存利益，比如，依靠公共制度解决问题、避免相互损害的能力，通过代表增强自身力量的能力，寻求公共衡量标准、要求权威机构帮助的能力[19]。扶持和发展这样的社会自治组织，就能够在公共体制与个体公民之间建立一种组织化联结方式，构建社会成员通过社群的集合体共同行使自治权利即“自己管理自己”的社会治理形式。

　　

　　 结语

　　 对当前地方治理体系和治理能力的质疑可以是多方面的，比如制度约束失效、运行机制尾大不掉、形式主义和官僚主义，等等，但这只是这个治理体系的一些表征，讨论不能停留在这个层面上。而且还有一种附和体制强化的主张，即在面对社会分歧和社会情绪政治化时，误以为全能治理才是最有效的“善治”模式，由此得出地方权威主义治理体系需要进一步加强的结论。这些看法和思考方式会妨碍我们对地方权威主义治理体系核心结构的检讨，或者检讨的结果却是主张回到过去的全能治理体制上。

　　 因此，只有深入地方治理体系的治理逻辑、权威结构和运行机制当中，才能够揭示出推动地方治理体系改革的真正含义。因为现在的地方治理体系无法也无力解决、事实上也正是这个体系所造成的三大问题，即地方公共权威弱化、治理内卷化以及社会政治化。

　　 地方治理体系是一种权威主义治理体系，在其组织基础与社会基础之间存在着脱节和结构性冲突。换言之，地方公共权威弱化及其治理内卷化，根源于地方权威主义治理发展出来的政府多元角色、多中心控制权的组织结构和组织形式；社会政治化根源于地方权威主义主导的经济社会关系具有的非组织化、多元化和个体化特性。

　　 从根本上讲，地方权威主义治理必须面对来自不同个体和利益群体的权益/权利诉求。这个诉求主要包括：一是基本权利诉求，其中包括财产权、劳动权、教育和医疗以及社会保障权等；二是政治权益诉求，包括政治参与、权力分享、平等和公正的要求等；三是社会权利诉求，涉及个人权利、经济权利、社会权利和文化权利在不同的利益群体中的需求方面。上述权利诉求有一点共同之处，那就是对地方权威主义治理的权利分配体系的日益不满，直接反映在当前公共体制的权威性资源分配体系和资源性分配体系的利益整合机制当中。

　　 地方权威主义治理转型面对的中心问题是重塑公共权威，它包括有限政府、法治程序、利益均衡机制与市民社会。其中，利益均衡机制涉及一系列相互关联和互为条件的制度安排，包括信息获取机制（信息公开原则）、利益凝聚机制（开放组织空间，将分散的利益聚合起来）、诉求表达机制（各种形式的公民参与及媒体开放）、施加压力机制（集会、游行、请愿和罢工等方式）、利益协调机制（不同利益主体之间的理性对话与谈判），以及调解与仲裁机制（政府和司法机构是最终的仲裁者）[20]。在这里，地方权威主义治理之于社会秩序变革的需求必须解决或回应如下两个中心问题：一个是公共体制的组织结构如何应对或回应公共社会变化了的政治、经济、社会情势；另一个是公共社会的秩序基础及其社会改革的目的和方向是什么。核心部分就是把公共体制与个体民众的关系法治化和制度化，并创造政治和社会条件，让个人、家庭和社区与公共体制的关联确立在利益共享与价值共享的基础上。

因此，上述体制机制方面的改革，首先且至关重要的是确立政府与市场、政府与社会的权利边界和权利关系。或者说，地方权威主义治理的转型实践要集中在政府与社会、政府与市场的权利关系领域的制度改革领域上。总之，地方权威主义治理转型受制于它自身生产的社会控制体系——代理组织关系与社会多元力量之间形成的矛盾张力。

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