周庆智：地方权威主义治理逻辑及其困境

经济上的分权与原有基层社会控制组织体系的变迁，导致有限的权利开放并逐步扩散到其他社会领域当中。社会秩序规则多元和新的社会组织的出现，并且规则来源的不同要求原有社会秩序规则做出改变，并能够容纳各种个人权利和社会权利及其新的社会共同体形式。这涉及如何重构社会秩序或重塑地方权威关系。

　　 但上述基础性关系的变化，必须置于中国语境下的“党—国家—社会”关系的框架内来理解。因为作为领导中国社会发展的核心力量，中国共产党不仅是国家政治生活的领导核心，而且是中国社会的组织核心，由此形成中国独特的社会治理组织结构及其内在机制与运行方式[8]。这个特性决定了其后国家与社会关系发展的形式与限度。事实上，公共体制在对社会空间整合的同时，把地方权威的再造也提到社会控制的议程上。在上述意义上，也只是在上述意义上，我们才能够把国家“基础性权力”转换为公共体制社会控制的组织基础和组织形式，强调的是国家“基础性权力”在权威主义治理秩序观念下所独具的国家能力含义。

　　 因此，确认权威主义治理的基本特性，需要从政治的和行政的维度切入，涉及集权与分权的公共职责与公共事务领域的划分，多权属和多中心的治理组织关系等。反过来讲，不能把中国的地方公共体制简单化地理解或解读为典型“科层制”的治理体系，后者通常以韦伯的“理想型”（Ideal type）为依据，指的是一种权力依职能和职位进行分工和分层，以规则为管理主体的组织体系和管理方式。也就是说，科层制既是一种组织结构，又是一种管理方式[9]。与韦伯的基于“合理性”（rationality）或“合法性”（legitimacy）理想类型的科层制不同，地方权威主义治理体系是国家（在中国体现为党和政府）权力在社会的制度能力体现及其组织运作形式，它被赋予了政治职能与行政职能并在科层体系内外发挥作用，亦即把政治权力、行政权力与社会权力整合为一种由多权威构成的组织治理结构形式。

　　 第一，党政统合运行体系。这个体系由党的组织系统和政府行政系统构成，前者具有政治权力，是党政一元化体系的内在要求，后者具有行政权力，是社会治理权威化和行政化的体制机制要求。简而言之，中国共产党通过党的组织系统将其政策方针贯彻于各级行政治理体系当中，将党的实质性领导这一原则嵌入政府治理和社会治理模式，形成具备“晋升锦标赛模式”[10]和“行政压力型体制”[11]双重驱动机制特征的党政统合体系。

　　 第二，党政系统外围组织体系。这个体系包括工、青、妇等群团组织和辖区外的企事业单位，挂靠行政部门的社团组织也在其中。但这类社团组织类似于“授权治理”的附属团体，并不具备民间组织具有的关键特点——组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性[12]，它们发挥的治理作用有限，实质上是政府治理的补充形式。上述外围组织主要起到宣传政策、处理诸如福利和卫生等社会事务、发挥政府助手的作用。

　　 第三，基层社会组织体系。指公共体制外的官治与民治相结合的组织形式。这个体系主要由三个部分构成：一是村（居）民自治组织，发挥连接公共组织（政府）和维护基层社会秩序的功能和作用，现在通过重塑基层权威结构，村（居）民自治组织在实际运行中也具有一定的行政化色彩。二是社会治安体系，即立体化、专业化、智能化的基层安全网络体系，是指在城乡实现联网集约化、联网规范化、应用智能化的防控体系，如社区网格化体系、公安辅警体系的制度化和实体化，提高预测、预警、预防各种社会风险的治理能力。三是公共服务购买体系，为基层社会提供公共产品供给与公共服务，政府通过市场购买服务的方式比如“公益创投”“三社联动”等形式建立起来的基层公共服务体系，参与其中的市场主体围绕政府的公共资源而发展、生长，承载着行政机构分配下来的任务。

　　 之所以说权威主义治理不同于全能治理形态，是因为我们从“社会的视角”而不只是从“国家的视角”来辨析其社会基础发生的结构性变化，这一点更有本质意义。也就是说，全能治理只有适应变化了的基础性社会关系，才可能转型为权威主义治理的制度逻辑和运行方式，亦即权威主义的统治/治理的对象——社会发生了不同于全能治理的基础性变化。这个变化始于经济上的分权，再由经济上的分权发展出来的“弥散性权力”——不直接由命令实施、以相对自发的、不自觉的和无中心的方式扩散的，它最典型地体现在意识形态和经济社会组织中[13]。这种弥散性权力来源产生出重叠的、间隙的权力关系网络，这些权力关系网络各有其社会空间和动力。或者说，由经济上的分权带来的“弥散性权力”，造成国家与社会关系的分离以及由此出现的社会自主、自治空间，这才是全能治理转型并被赋予权威主义治理特性的基础性原因或必要条件。

　　 改革开放后，城镇单位体制和农村集体化体制都发生了结构性的变化。城市体制从单位社会的利益组织化架构，转型进入公共社会的利益组织化架构。国家或全民所有的社会组织在整个中国社会中所占的比重在迅速下降，在某些经济领域和行业中，国家或全民所有的经济组织已经变成一个很小的部分，取而代之的是私营的、合资的或股份制的经济组织形式[5]。进入市场组织的人在不断增长，还在单位利益结构当中的人在不断地减少。

　　 乡村社会结构也发生了巨变，农村实行村民自治制度，以家庭联产承包责任制取代人民公社的集体化组织形式。乡村社会联系方式也发生了变化，人际关系的（家庭）伦理化、个体化或原子化，构成了乡村生活各种社会关系中的基本形式。另外，市场领域中的合作/结社关系也逐渐发展起来，出现大量经济合作组织、行业协会等，社会网络中的契约关系构成了经济活动的基本联系形式。总之，乡村社会秩序的基础结构均发生了变化，农村公共生活领域的关系趋向传统的伦理化、家庭化和私人化。一方面，乡村社会呈现出传统的伦理社会特征和基础秩序图式；另一方面，封闭的乡村社会关系在与外部社会关系的接触过程中，不断地失去它的传统伦理价值和村社共同体凝聚力，乡村社会关系越来越走向失去本来意义的解构形式。

　　 上述城乡社会结构变化的实质性意义体现在权利获得方面。

　　 在城市社会，市场化改革的深化，随之而来的是分配制度的变化，社会分工和专业化的发展，职业结构的多元化。也就是说，基本经济制度的变化，有了从事非公有制经济活动的机会；经济体制的变化，使人们进入了市场经济领域的各个环节；尤其是产业结构的变化，从单位分流出来的个体纷纷转移到第二、第三产业，出现了新的社会阶层，包括个体户、私营企业主、民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、中介组织的从业人员以及自由职业人员等。社会分工体系和资源配置机制发生的结构性的变化，越来越多的个体走出单位进入公共社会当中，其权利需要或维权意识不断增强，价值取向也越来越多样化。

　　 在乡村社会，基本权利方面，农民在居住与迁徙方面和财产权方面获得了有限的但却是具有实质意义的改变，这主要包括资源（财产、资本和人力资源）流动、控制权的变化。前者的变化就是农民能够离开土地到城镇就业，形成一个在城乡之间流动的近3亿人口的农民工群体，农民有了工资性收入，后者的变化就是实施“家庭联产承包责任制”所造成的资源控制权变化，作为基础性的生产、生活资料，土地使用权掌握在农民的手中。政治权利方面，村民自治制度使农民的民主参与具有直接性和有效性，农民参与和监督农村公共事务的权利也是开放的，即村级行政与村务管理的监督权和知情权的实现。社会权利方面，农民在劳动权（如进城务工）、财产权（所有权、产权、财产处分权、法人财产权、债权、专利权、商标权等）、社会保障权（家庭保障、五保保障、优待抚恤保障、农村社会养老保险、农村部分计划生育家庭奖励扶助制度、农村新型合作医疗制度、最低生活保障制度）等，这些方面不同程度地在推进和完善当中。

　　 总之，城乡社会的变化程度不同地体现在由受教育权、就业权、健康权、社会保障权、社会安全权、环境权等构成的民生权利体系和由知情权、选举权、参与权、表达权、监督权等构成的民主权利体系这两个权利体系的实质性改进上。

　　

　　 三、地方权威主义治理的逻辑困境

　　 一般认为，权威主义治理是向民主法治转变的过渡形态，亦即在社会追求民主法治的压力推动下，权威主义治理必然向民主法治做出转型。这类思考主要立足于市场经济发展带来的权利结构变化上。比如，在市场领域，公共权力与公共决策的数量应相应减少到最低限度，这有利于个人追求自身利益，扩大个人空间；市场培育了多元的利益集团，这有利于政治多元化的形成；契约化经济的发展，推动了政治契约化的发展，这是民主政治产生的现实条件；市场使政治、经济分离，这为政治体制内部权力分工创造了条件[14]。上述社会权利的发展和成长，是地方权威主义治理的社会基础，也是全能治理需要做出改变的社会结构条件。

　　 但面对地方社会秩序稳定压力，地方权威主义治理的首选策略是加强地方权威的集中化以提升治理能力。尤其是21世纪以来，公共体制全面调整在农村社会的结构性和制度性权力关系，一方面，公共组织（县、乡政权）以政治与行政权力集中和（项目制形式）资源下沉全面进入乡村社区。另一方面，乡村基层党组织全面嵌入乡村权力结构，通过“行政化”和市场化方式把大多数个体和群体整合进不同的组织体系当中。一是全能治理回归。在国家权力下沉和资源下沉的情况下，地方政府全面加强政治行政权力、社会动员和控制能力。二是全面介入经济活动。以“项目制”形式为抓手，基层政府积极地进入市场领域，发挥资源配置的调控作用。三是再造集体经济。地方政府把发展集体经济与权力资源和社会控制关联起来。从国家视角看，这种变化揭示的是乡村社会（重新）被纳入国家权力的管制体系当中；从社会视角看，这种变化是加强和完善党在基层政治领域的领导核心作用以及在基层社会领域的组织核心作用。这两个变化的实质指向是“重构社会”，加强政府管理、组织经济活动与社会生活的职能，它的总体特征是以政治整合替代社会整合，表现为从政治权力的总体性支配到行政权力的技术性治理的逻辑展开形式。

　　 上述做法在一定程度上混淆了国家权力与国家治理能力的区分，因为后者的弱化恰好是政府权力过大的结果。

　　 第一，地方公共权威弱化。

　　 这源于地方权威主义治理的组织基础与社会基础的脱节。

　　 一方面，地方权威主义治理是一种代理治理模式，后者的决策主要受到两个方面的约束：一个是政治权力约束，主要是来自上级人事权的约束；另一个是行政资源的约束，主要来自本地社会资源与干部队伍的治理能力和执行力的约束。无论是“晋升锦标赛”还是“压力型体制”，都带有“向上负责”的色彩，亦即它的授权来源与基层社会缺乏实质性的关联，它的治理目标重心在财政（主要是税收）增长和社会秩序稳定需要上。

　　 另一方面，有的地方政府干部具有“自利性”偏好，这种偏好需求可能使基层行政权力形成（党政系统）内部无法约束和（基层社会）外部也无法监督的异化力量及其惯性逐利行为。例如，公共组织（政府）除了公共治理角色，还兼具属地利益代表的角色，同时，地方官员对地方经济发展具有不可忽视的支配力和控制力，一些最重要的公共资源如行政审批、土地征用、贷款担保、各项政策优惠等均掌握在地方政府的手中。个别地方政府在追逐自身利益最大化的同时，能够抵制来自上方的政治与行政监督和来自下方的社会力量约束，它直接产生的社会政治后果就是弱化政治认同和政府公信力。

　　 第二，治理内卷化。

所谓“治理内卷化”源于“政权内卷化”概念，后者是一个历史性概念，主要用于解释和分析近代以来国家政权建设中的基层控制组织的失败现象（注：“内卷化”这一概念由于黄宗智的研究引起了国内学者的注意，

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