泮伟江：中国超大规模城市法律治理

　　 摘要：中国传统城市治理范式的特征是理性官僚制治理、组织化治理和管理型的法律治理。传统城市治理的根本思路就是去复杂化。随着中国深入融入全球生产链，中国的城市也日益分化成超大规模城市与中小城市两种类型。中国超大规模城市治理的挑战同时呈现出社会的个体化趋势和功能分化趋势。个体选择可能性的增多及其偏离效应的放大，既带来创新效应，同时也导致了治理风险和秩序隐患。中国超大规模城市治理必须同时兼顾社会安定与创新两个要素。超大规模城市法律治理的新范式应尊重社会功能系统的内部运作的自主性，在此基础上通过法律系统与其他社会功能子系统之间的结构耦合进行治理，从而实现对复杂社会的复杂治理。

　　 导　　论

　　 改革开放以来，随着中国城市不断增多和迅猛发展，城市治理在国家治理的重要性日益凸显。在1949年的时候中国城市人口占总人口的比重是10.64%，到1979年的时候中国城市人口比重也不过是19.96%，到2019年年末，中国城镇常住人口已经上升到60.6%，城市化率首次超过60%。由此可见改革开放四十多年来中国国家治理内涵的巨大变迁。如果说，四十多年前农村和农民问题是国家治理当之无愧的主角，那么四十多年后，国家治理的成败和未来已越来越多地与城市治理的问题相关联。当然，这并非意味着农村治理的问题因此就不重要了，但毫无疑问，城市在国家治理中的重要性确实发生了实质性的提升。

　　 除了城市化进程加速之外，最近二十年中国城市发展又呈现了一个更鲜明的特点，就是一批超大规模城市的加速涌现。而中国的超大规模性又进一步放大了超大规模城市发展速度和影响力。在可见的将来，中国也许会成为世界上超大规模城市数量最多的一个国家。遗憾的是，伴随着超大规模城市加速涌现，关于超大规模城市治理的理论却显得相当滞后。虽然城市治理的问题日益受到重视，但超大规模城市的治理问题却没有得到应有的重视，更不用说发展出专门用来分析中国超大规模城市治理的基本理论模型或分析框架。

　　 考虑到法律与现代治理之间的密切关系，从法律理论的角度观察和反思超大规模城市治理，也是题中应有之义。从法律史的角度看，法律与城市生活及城市治理之间几乎有着同源的关系。在中国法理学对中国法律现代化运动的反思与检讨中，多数持批评和反思态度的学者往往会以偏远农村中法律的适用和执行为例，来反思中国法律现代化与本土化的缺陷与不足。与此相反，尽管在中国城市治理的过程中，法律所扮演的角色和发挥的作用也存在着许多问题和缺陷，研究者往往更倾向于就事论事的讨论这些问题，而较少将它上升到国家治理体系与治理能力现代化建设的高度进行思考。这导致了中国法理学对中国城市法治研究的盲点，更导致对中国超大规模城市法律治理问题的忽略，使理论研究远远落后于现实的需要。

　　 一、中国城市治理的特殊性及其传统文化基础

　　 （一）城市治理的复杂性

　　 城市研究的基本分析框架是城市与乡村之间空间性质的差异。由于城市与农村空间性质的不同，因此治理城市和农村所面对的挑战、需要解决的问题，治理的思路以及所使用的治理手段和工具，也相应地有所不同。例如，与城市空间不同，乡村空间的人口规模是很小的，因此是一种小规模生活共同体的空间。乡村空间的经济基础是农业，农民们几乎可以通过在土地上的劳动满足所有生活所需，因此市场并不发达，同时人口流动性也很小。乡村共同体通过血缘和土地联系在一起，本质上是一种同质化的社区，因此很容易形成亲密关系。帕克将这种社会关系称作是“初级关系”：一种面对面交往和互动形成的关系。在此种乡村共同体的公共生活空间中，公共事务是很少的，因此专业化的官僚体制既无必要，也很难发展出来。人们更多地依赖于传统和习惯来安排生活，社会关系更多呈现“人身关系”色彩。此种乡村空间自身的内在结构和机制就是对治安的重要保障。

　　 城市治理的问题则显示出更为复杂的面向。首先，城市繁荣的经济和更为丰富多彩的生活，对乡村社会中的精英和边缘人都深具吸引力。这些人是最有能力偏离既有生活秩序和生活轨道的人。其次，城市人群是由一批又一批的外来人口组成的，而这些外来人的成分都非常复杂。正如芒福德所指出的，城市是一个巨大的容器，任何时代中最特立独行的、最不可思议的那些人，恐怕绝大多数都生活在城市之中，被城市这个容器所接纳和收集。这自然也对城市的治理带来了巨大的挑战。传统初级社区自发形成的社会控制手段已失效，个体日益从初级社区中“ 脱嵌”出来，从而具有更多自主选择的空间与可能性。正如伯吉斯所指出的，城市化的过程就是一个社会不断解体和再组织化的过程，犹如人体的新陈代谢。

　　 当然，城市治理的这些挑战，另外一方面恰恰也是城市的优势与特点。按照韦伯的说法，城市首先意味着一大群人共同密集居住的区域。除了密集居住的人口之外，城市还有另外一个属性，那就是作为“市场聚落”而存在，即内在于一个足够规模的经济网络之中，并且构成了这个经济网络的中心和支撑点。就此而言，城市的重要性和影响力并不仅仅在于城市内部空间的构成，同时也在于城市在整个社会经济网络中的辐射力和覆盖面。城市的这两个要素紧密相连，彼此支撑，共同塑造了城市治理空间的性质与内在结构，并且形成一种区别于乡村风俗的城市文化。

　　 （二）中国城市治理传统的特征

　　 城市/农村空间性质自然属性上的差异，构成了我们研究和理解城市治理的基础。此外，任何城市研究还必须考虑不同历史文化传统的差异对城市空间性质的影响，否则就容易形成“任何城市都千篇一律”的肤浅印象。在这方面，德国城市社会学者哈森普鲁格关于中西城市空间性质差异的符号学研究显示了深刻的洞察力。他通过符号学的方法，看到了中国城市的鲜明个性——与西方城市的开放空间形成鲜明对比的是，封闭空间的切割和区隔构成了中国城市的明显特征。而这又是与中国的城市官僚制治理传统紧密相关的。这构成了中国城市治理的“密码”。要理解中国城市的特性，就必须理解中国城市的治理传统。

　　 首先需要对治理的概念进行基本的界定。治理理论研究是当前中国政治学、社会学和法理学研究的前沿热点问题，同时也是当前国家治理体系与治理能力现代化改革中的重大理论和实践问题。关于何谓治理的问题，理论界和实务界众说纷纭，出现了各种各样不同的说法。大致而言，理论界受西方20世纪90年代以来“新治理”理论的影响比较大，比较侧重从基层自治和善治的角度切入理解治理的问题，相对于传统侧重“管理”的治理概念，这些研究更强调治理框架和治理机制的作用。但在实践中，社会治理的概念第一次出现在党的正式文件中是2013年十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。在这个文件中，一方面，治理的概念确实包含了激发社会组织活力的含义，但更侧重于社会秩序的维持和保障，核心内容就是预防和化解社会矛盾，建立和健全公共安全体系。因此，实践中所谓的城市治理、地方治理或者社会治理，主要继承的还是改革开放以来的“社会治安综合治理”或者“社会综合治理”的传统，其核心含义，首先是治安，也就是打击犯罪，维护社会的基本安全与稳定，其次则在治安基础上对社会秩序的维护和正面引导。这其中既包含着对个体偏离社会道德和常规行为的打击，同时也包含着对个体行为的正面引导。从法理学的角度来看，除了通过刑事法律和政策打击犯罪，维护治安之外，这也意味着通过法律的手段化解纠纷，维护社会的和谐与稳定。

　　 中国城市的历史源远流长，在漫长的历史发展中，逐渐形成了相对稳定的治理模式和传统，并延续至今，构成了中国当代城市治理的基本范式。择其大要，我们不妨用三个关键词概括之：理性官僚化、组织化、管理型法。

　　 首先，城市治理以理性官僚制为特征。乡村空间是熟人社会，以家庭和血缘为纽带组织起来。除了造桥、修路等少数公共事务之外，乡村空间并不需要专门的官僚机构来处理公共事务，同时乡村空间也无法为专业官僚机构提供专业人才和稳定的经济基础。与此相反，城市人群本是陌生人群，适合官僚制统治。相对于乡村共同体的“直接民主制”行政，城市治理是通过专业的官僚制来实施的。尤其是对中国城市而言，行政治所本身就是许多城市出现的根本原因。

　　 其次，控制城市大量陌生人口是一件很困难的事情，传统的治理手段是将这些人口进行“再组织化”，也就是说，重新将他们归入某些具有区隔和隔离功能的人造空间之中。例如，隋唐时期的里坊制。所谓的组织化，其实质就是：“使人成为组织的一员并使人的组织行为成为社会行动的基本方式，这样，社会的行为就更多的是通过人的组织行为而体现出来。个人组织为集体，集体进而组织为社会，正是在这样的过程中，人完成了自己的社会化并形成一定的规则，进而形成一定的社会秩序。”通过社会组织来吸纳人口，从而在原子化的个体与国家之间形成一种中介性的“社团组织”，这样一种社会治理思路和实践，也广泛存在于西方社会中，学者一般将其概括为“法团主义”。但中国城市治理传统中的这种组织化手段和思路，与西方的法团主义还是有实质性差异的：西方的法团主义更侧重于社会的自组织，通过社会力量来实现社会自治，中国城市的组织化则强调通过寻找“国家治理的基层代理人”，“通过将分散的主体进行单元化、组织化，以转移政府的治理成本和风险责任的过程”。因此，这是政府积极建构的结果，具有半官半民的身份，黄宗智将它称作是“第三领域”，认为这体现了“简约治理”的理念。

　　 法律治理是城市治理前两个特征的结合。在中国历朝历代中，不但在法典中有专门针对城市治理的篇章，同时还有许多专门针对城市治理的单行法律。当然，由于传统城市治理重在治安和社会行为的导控，因此法律主要是作为工具和手段被使用的。这与西方中世纪城市自治法形成了鲜明的对比。由于现代法律以人民主权为正当性基础，同时强调法院和法官的独立审判，而这两个因素并不存在于传统城市的法律治理中，因此与传统城市的法律治理更接近和类似的现代法理学概念其实是“规制”（regulation）。中国传统城市法律治理模式体现了明显的“压制型法”特征。

　　 当代中国城市的法律治理仍然继承和体现了中国城市治理的古老传统。这种法律治理所带来的结果必然是治理者/被治理者之间形成不对等的支配/被支配的关系，因此往往导致治理者滥用权威地位和支配性力量。在法理学的范畴中，这通常被称作“自由裁量权的滥用”。这当然也包含着对司法裁判之自由裁量权的滥用，从而使得法律不但无法有效地解决纠纷，甚至还导致了更高程度的社会不稳定效果。

　　 在传统城市治理的三个要素中，理性官僚制因素体现的是城市治理空间与乡村治理空间的性质区别，而组织化与管理型法则体现了城市治理与乡村治理的内在联系。中国城市并未像西方城市那样，显示出与乡村秩序的截然对立，而是仍然扎根于乡村社会底座与基石，同时无论是城市还是乡村，都是地方治理的一部分，因此治理的重点都是治安。为了维持城市的治安，作为城市治理主体的科层制面对城市治理空间的各种复杂性，治理的基本思路，就是“去复杂性”，或者说“简化复杂性”。具体体现在治理策略上，就是通过“整体/部分”的图式，将城市空间“再村庄化”，从而最大限度地发挥“面对面交往空间”的各种微观机制来实现对城市的“简化治理”，同时通过“管理型法”权威性来对这种简化治理进行最终的担保。

二、中国超大规模城市兴起带来的挑战与机遇

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