泮伟江：中国超大规模城市法律治理

　　 （一）中国超大规模城市的兴起所带来的挑战

　　 中国传统城市主要是行政中心型城市。传统中国城市治理经验就是通过组织化和压制型法的手段控制城市人口的流动和交往，确保城市秩序的稳定与安全。近代以来，中国传统的社会秩序虽然受到了资本主义世界秩序的挑战，但在相当长一段时间内，中国社会仍然维持了传统的结构。像上海、广州等少数沿海开放城市虽然形成了相对比较现代的城市秩序，但在整个中国社会中仍然不过是一块块飞地和孤岛。

　　 新中国建立以后，由于当时特殊的国际政经局势，关闭了对外开放的大门，并采取了苏式的城市化和工业化道路。当时中国城市治理基本上是苏联计划经济体制和本土传统城市治理模式的混合体。例如，新中国成立以后和改革开放以前，伴随着工业化，快速地兴起了一批新兴工业城市。在工业化和计划经济的体制下，通过户籍制度为基础的城乡二元体制和在城市建立单位体制，中国走出了一条独特的城市治理道路。由于单位制度的存在，中国城市的治理曾经类似或者接近乡村小规模共同体治理的许多特征。

　　 改革开放以来，市场的发展导致传统的城市单位体制逐渐解体。尽管如此，大量中国城市本质上仍然不过是行政中心城市。同时，这些城市的大量精英人口仍然主要生活在行政机构和大型国企等各种单位之中。这种情况在2001年中国加入世界贸易组织之后逐渐发生了改变和分化。中国快速和深度地融入了世界贸易体系，并依靠中国自身的规模优势，逐渐成为“世界工厂”。这也是中国整个城市发展战略发生显著变化的时期。在此之前，中国城市发展战略的重心是中小城镇的发展。此后，中国城市的发展重心逐渐改变为扶持大城市发展。当中国在全球产业链中占据了举足轻重的地位之后，随之而来的是全国范围内的人口大流动过程，大量人口不断涌向经济发达地区的重点城市，从而导致了一批超大规模城市的涌现。在农村与城市的二元区分之外，又悄悄形成了一种新的二元分化，即超大规模城市与中小城市之间的分化。

　　 作为中国当前城市发展的两种不同趋势和类型，两种类型的城市呈现出许多实质性的差异，从而在城市治理层面也带来了进一步的分化。例如，在中小城市中，行政机构和大型国企仍然是吸纳精英人口的主要途径。而大型的金融机构、民营企业、跨国公司，最具有成长性的互联网高科技公司，往往都聚集在超大规模的城市，享受超大规模城市在政治、经济、金融、文化等各方面的优势，而仅仅将分支机构深入到中小规模的城市之中。在2020年新冠疫情的防控过程中，我们也可以发现超大规模城市与中小城市疫情防控措施的分化。相对于许多中小城市一刀切，随意升级防控措施等做法，像北上广深，以及杭州、南京、重庆、武汉等新涌现的超大规模城市，会更注重如何最大限度防控疫情与最小限度地损害社会经济生活之间取得最佳平衡状态。这本身就是超大规模城市中社会功能分化的体现。

　　 这个阶段新涌现出来的超大规模城市，几乎都是深度参与经济全球化，与中国世界工厂地位密切相关的城市。相对于中小城市，这些超大规模城市事实上既是国内周边广大区域的经济枢纽城市，同时也深嵌在整个国际经济体系之中，并发挥着日益重要的地位。由此造成的结果是，中国超大规模城市的工业生产不再仅仅是满足周边本地人口的日常生活需要，而是最大限度地追求利润，扩大再生产，并不断地通过各种方式拓展市场的边界和范围，直至深入全球产业链之中。这意味着，超大规模城市由规模所带来的经济发展和繁荣并不局限于城市及其有限的周边本身，而是着眼于整个国家的发展和繁荣。

　　 大量处于二者之间的大型城市，根据自身在整个国家社会经济发展的客观地位不同，分别朝这两个不同的方向运动：在这个过程中，有些城市进一步萎缩为中小城市，有些城市则不断成长为超大规模的城市。

　　 大量外来人口不断涌向这些超大规模城市。他们的就业岗位主要是通过私营经济吸纳的。一方面，这意味着城市规模的发展和市场化水平的不断深化，另一方面，这也意味着单位体制在中国超大规模城市治理中的基础性作用不断被弱化。由此造成的一个鲜明的后果是：在超大规模城市人群体制内/体制外的二元结构中，体制外人群的重要性和影响力日益增强，从而对传统城市综合治理的思路造成了日益严重的挑战。在传统单位体制下，大量的资源聚集在体制内，无法进入体制内就意味着无法分享各种稀缺的资源。但在当代超大规模城市中，体制外也聚集了大量资源，体制外的资源甚至比体制内更有吸引力，从而吸引了人才向体制外流动。相对来说，体制内人口的同质性较高，在资源的获取和日常生活的照顾方面更多地依赖于单位体制，因此对体制内人口的治理，仍延续传统单位制度的逻辑和治理方式。而体制外人口的异质性强，个体的独立性与自主性也强，他们更多地依靠市场的方式来获取生存资源，实现日常生活的自我照顾。与乡村社会中的面对面交往不同，城市陌生人之间更多地通过货币、契约（法律）、艺术、宗教等各种中介，以间接的方式进行。由此带来了治理方式的巨大变化。

　　 显然，相对于传统城市，中国超大规模城市的空间呈现了不同的治理特征。社会的个体化趋势不断增强，而传统的组织化治理思路正在失效。许多学者因此希望通过社会的“再组织化”来应对这些新挑战。但这种应对思路是不现实的。一方面，回归传统的单位体制，既无必要，也不可能，并且成本上也不可承受。

　　 哈森普鲁格受法国经济学家和政治家阿兰·利比茨的影响，将现代化定义为三个阶段：（1）扩展工业化（extensive industrialization），以制造业为生产类型特征，其剩余生产主要来自投入额外劳动时间，与此对应的是工业城市；（2）集约工业化（intensive industrialization），以大规模集约工业为特征，其剩余生产主要来自提高了的生产力，与此对应的是福利城市；（3）弹性工业化（flexible industrialization），以小规模和灵活的创造性生产为生产类型特征，其剩余生产主要来自将创新和基于计算机的智能化进行结合，对应的是创意城市。相对于西方城市发展三阶段的历时性特征，中国当代的城市发展呈现出了共时性的特征：“我们可以观察到一种粗放工业化、精细工业化和灵活工业化三合一的共时发展模型。”尽管如此，哈森普鲁格也承认粗放工业化和精细工业化的比重和重要性正在逐渐消退，而灵活工业化对中国未来的重要性日益凸显。而超大规模城市的涌现，正是此种趋势的重要体现。

　　 （二）超大规模城市的创新优势

　　 许多研究都揭示出超大规模城市在创新方面具有显著优势。城市的规模与多中心网络密度，以及城市人口的高素质与异质性，都使得人们能够更加便捷地相互接触和“开发相邻可能”，因此“对于好创意的产生、传播与推广都极为有利”。对此，韦斯特团队的研究还揭示了一条令人惊讶的现象：“如果一座城市比另一座大9倍，那么这座城市的创意能量则不是高出9倍，而是要高出16倍；而如果一座国际性大都市的规模是一个小镇的50倍时，它的创意能量则约是小镇的130倍。”

　　 从城市治理的经验来看，创新所要求的条件，与传统城市治理的组织化区隔手段和压制性的法律治理策略恰恰是背道而驰的。多中心网络密度，以及城市人口的异质性，都要求赋予个体更广阔的自由选择空间与彼此接触可能性。而这恰恰是组织化区隔手段和压制性法律治理不惜一切代价所试图阻止的。那么，为什么赋予个体更多的选择空间，以及鼓励各种异质的个体的互相接触，能够带来创新呢？

　　 这是因为创新的本质其实就是一种对常规的偏离，创新所带来的收益，也就是偏离常规所带来的收益，或者更准确地说，创新的优势，就是通过各种高密度的网络化，迅速地放大偏离所形成的规模化收益。而任何偏离或创新，其首要条件就是赋予个体更大的选择空间和选择可能性。而这恰恰是传统治安式城市管理模式所力图防范和避免的。因为任何的偏离，就意味着对既有秩序的挑战，意味着新风险的释放。这也就是人们为什么经常把创新说成是“创造性颠覆”的原因。城市人口规模越大，城市人口的异质性越强，城市个体化的自主选择空间和选择能力越强，各种各样的网络越密集，从整体上就越可能汇集更多的创新/偏离可能性，也越可能以更快的速度将这些创新/偏离放大成规模效应，从而在全球竞争中形成创新优势。但同时，偏离并不总是意味着收益的扩大，同时也确实意味着风险的扩大，意味着更大的流动性，更大的秩序不安定性。

　　 事实上，在中国超大规模城市治理过程中，我们已经看到传统城市治理手段的各种左右支绌的现象：各种旧的治理工具失效了，或者旧的治理工具虽然没有失效，但却带来了巨大的副作用，从而使得治理成本变得负担过重。还有一种普遍出现的情况是，面对新现象和新问题，却无法及时找到有效的治理手段和治理措施进行对症下药的处理。例如北上广深等许多超大规模城市多次出台严厉的行政措施压抑房价，但结果往往却又导致了房价在某个更短时间内变得更高。房价调控的问题，本质上并非仅仅是对某个个体行动进行控制的问题。超大规模城市的房价，实质上是无数个体行动者基于各自的生活处境做出选择，并且这些选择相互影响，最后形成的系统性后果。此时治理的实质，并非是城市治理者与某个体的治理与被治理的问题，而是治理者与城市房地产市场之间的调控与被调控关系。这本质上是一个超大规模复杂系统治理的问题。

　　 治理的效果不再仅仅取决于城市治理者贯彻压制性法律的决心和力度，同时也取决于社会中无数个体的“选择”（决策）及其相互传导和影响形成的各种复杂效果。这是中国超大规模城市治理目前所面临的最大挑战。当前超大城市治理过程中所出现的种种乱象，不过是这个挑战的各种具体表现形式。新的超大规模城市治理理论必须同时兼顾“选择”与“控制”两个要素。

　　 三、中国超大规模城市法律治理的范式更新

　　 （一）复杂科学带来的启示

　　 在新的城市秩序中，“去复杂性”的简化思路不再是城市治理的基本原理和思路。新的超大规模城市的治理，必须转向一种复杂社会的复杂治理思路。20世纪新兴的复杂科学理论，为此提供了许多重要的启发。

　　 虽然说将社会看作是一种复杂系统的观念是很常见的，但无论是古希腊的柏拉图，还是近现代的笛卡尔或霍布斯，他们都是用整体/局部的系统观来理解自然系统和社会系统的。很显然，这样一种社会系统观与传统的城市治理的组织化思路是高度相适应的——对作为整体的复杂系统治理的关键是将整体分解成局部，然后分而治之。从知识论的角度来看，这是一种还原论的系统观——“如果你理解了整体的各个部分，以及把这些部分整合起来的‘机制’，你就能理解这个整体。”

　　 通过将复杂系统分解成局部的复杂系统观虽然曾经取得了辉煌的成就，但在解释许多现象方面却无能为力：例如气候变化、复杂社会现象、人工智能等。正如复杂理论研究专家米歇尔所指出的——“对复杂行为如何从简单个体的大规模组合中出现进行解释时，混沌、系统生物学、演化经济学和网络理论都胜过了还原论。”

根据米歇尔的总结，复杂系统有两个核心特征。第一个特征是自组织，也即复杂系统的有规律行为不受内部和外部控制者的控制。例如，无论是蚁群中的蚂蚁还是大脑中的神经元，或者是免疫系统中的免疫细胞，它们都不受任何内部和外部的控制，几乎都是自发和本能地自主做出行动。但大量的这些自主和简单的行动之间最后产生了极为复杂的系统。第二个特征是涌现（Emergent）。涌现是一个与还原论完全相反的思考方向，指的是从简单的个体行为中根本就无法预测出由无数简单个体连接而成的整体复杂系统的行动，更不用说理解整体复杂系统的特性。

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