泮伟江：中国超大规模城市法律治理

　　 当然，外部调控也并非完全不可能。但任何外部调控都必须尊重系统内部相对自主的运作机制与逻辑。就此而言，对系统的调控，本质上就是对系统与环境之间的此种“结构耦合”关系的调控。对此种调控来说，对系统内部制造和处理信息所设置的各种“条件”的了解就非常重要。这也是为什么现代社会中专家扮演如此关键而重要角色的根本原因。当然，作为其他社会功能子系统的外部环境，政治系统可以通过自我调控，改变其他功能系统的环境，而形成对其他功能的调控。韦尔克将此种调控称作是“语境化的调控”。

　　 相对于传统的城市治理范式，法律既能够做更多，但又只能做更少，发挥更专门的功能。之所以说法律能够做更多，是因为在传统的城市治理模式中，法律治理基本上被等同于压制型法的治理，因此法律也主要被理解成主要是刑事性法律。但在功能分化的社会中，压制性的刑事性法律往往是备用性的，首先发挥治理作用的其实是宪法、行政法和各种民商事法律。一方面，由于在功能分化的超大规模城市社会中，社会的个体化是整个秩序的核心特征，个体的自由选择空间和能力的保障对整个超大规模功能分化社会的秩序和繁荣都具有相当关键的意义。就此而言，通过宪法上各种基本权利来确保个体的各种基本权利，对超大规模城市中社会的功能分化就具有了特别重要的意义。其次，正如上文中一再指出的，个体的选择，尤其是偏离性选择的空间与可能性，以及一旦个体做出某些偏离性选择，通过各种密集的网络将这些偏离性选择迅速放大，形成规模效应和收益，对创新的发生是非常关键的。这时候，诸如民法、公司法、证券法等各种民事法律所提供的各种各样的法律工具，一方面为个体提供了更多的选择机会与可能性，同时也通过公司制度、股票和证券等制度，使得这些选择所释放出来的创新能力能够被迅速放大和加强，从而带来创新的效应。很难想象，如果没有这些民商事法律，中国改革开放以来如此多的民营公司和科技公司能够快速成长为超大规模公司，从而带动中国经济的创新和发展。

　　 但反过来说，我们又必须看到，在超大规模城市的功能分化社会中，对经济系统、教育系统、公共卫生系统等各种运作上封闭，认知上开放的各功能子系统来说，法律系统也是他们的环境，因此通过法律的社会治理，也不是万能的，而是有条件的。某个系统的环境中包括了各种各样的选择可能性与机会，它们既可能会带来收益，也可能会导致风险与非意愿后果的产生。因此，系统的环境就构成了两个部分，对所有系统而言共同的环境，以及对某个系统来说相对比较特定的环境。比如说，恒温器的例子中，包括房间在内的整个大自然，乃是对有所系统而言的大环境。但对恒温器而言，将房间的光线、声音、色彩等其他因素不予考虑，而房间的温度，电力供应设施等因素就构成了对它而言专有的环境。恒温器是通过自身选择和建构的这个小环境来感受外部环境变化，并做出调控性反应的。在系统论法学中，一般将此种小环境称作是系统的“内环境”。这启示我们，如果希望通过法律系统对超大规模城市的其他复杂系统进行调控，切入点就是通过法律系统内环境的激扰，从而通过法律系统的自我调控，形成对其他系统的调控。相对于传统城市法律治理的压制型特征，托伊布纳将法律此种通过自我调控而形成的社会调控的特征，称作是反思性法。

　　 由此可见超大规模城市的法律治理的复杂性与迂回性。同时，我们也可以看见在此种激扰—自我调控—调控的逻辑链条中，政治对法律并非是支配与被支配的工具关系，而是不同功能系统之间通过条件化渠道的相互激扰的关系，也即结构耦合关系。

　　 法律系统内部的运作又分成代码的层次和纲要（programme）的层次。对法律系统的运作来说，合法/非法二值代码的运作层次是基础层次，而纲要的层次则是补充层次。纲要层次的运作主要是服务和补充代码层次的运作，具有某种附属性。法律对其他功能子系统的调控，主要是通过纲要层次进行。纲要的本质就是裁判标准，因此，法律系统对其他系统的调控，本质上就是通过对裁判中合法性判断标准的变化而实现的。例如，通过对私人合约之间的合法性的审查和判断，法律系统对经济系统形成了某种激扰，从而对经济系统的运作发生影响。

　　 这样一种通过结构耦合的治理，其本身的作用范围是相当有限的。同时，正如卢曼所指出的，各个功能系统之间的这种相互作用关系本身非常复杂，因此具体效果也非常复杂，因此未必总是能够达到预定的治理效果。在法理学中，这就体现在司法裁判中“结果考量”和“利益权衡”的复杂性之中。例如，利益既可以分成直接利益和间接利益，同时还有短期利益和远期利益，并且还包含可预见的利益和不可预见的利益等等因素。对这些不同类型和效果的利益进行分类和权衡，往往超越了法官的能力和职权范围之外。因此，法律系统对超大规模城市治理，主要不在于实现或者保护某种具体的某种利益，而是通过合法性判断为全社会中所有的个体提供行动的稳定预期。从个体行动的层面来说，这其实就是为个体行动提供一整套动态中保持稳定的行动框架。这套行动框架的核心内容，就是对个体各种最基础和根本的选择自由的保障。超大规模城市中的个体在法律所提供的这一整套行动框架中，通过自我选择和自我规训，形成一整套的自我治理的秩序。这样一整套自我治理的秩序既是动态的，因为它赋予并保障了个体各种选择的权利和可能性，从而容忍了各种偏离与创新的可能性。同时，它也是有秩序的，因为它毕竟为各种选择划定了某种合法性的界限，从而使得这些选择和偏离，还是在某种整体性的框架性秩序之中发生。据此，功能分化的超大规模城市的治理实现了秩序与创新的平衡。

　　 结　　语

　　 卢曼曾经对“范式转型”进行过解释：“当主导性差异能够对超级理论加以组织，从而使整个的信息处理都实际地遵循主导区分，它们就能够获得支配性范式的品质。”演化理论就是一个很好的理论范式转移的例子。在演化理论之前，人们用“起源”（创世）或者一个“超智能的计划”来解释作为演化结果的“诸差异的统一”。但自从达尔文提出进化论以来，人们用“变异/选择”（后来是新达尔文主义的变异/选择/重新稳定化）的区分和差异来理解这一切，由此带来了整个理论范式的更替和科学的发展。

　　 传统城市治理模式以整体/部分的系统观为基础，将社会看作是由人所构成的整体，并将社会的分化与社会的分裂等同起来。中国超大规模城市的涌现不断地对此提出挑战。社会的分化与差异并不必然会带来社会的分裂与崩解，反而是现代社会创新和活力的来源。由此导致城市法律治理范式的更替，即一种以尊重社会功能分化界限、以复杂性思维为导向的，采用语境化治理思路的新的城市治理范式，替代旧的条块分割的，以去复杂化为指导思想的，以再村庄化为具体思路的城市治理范式——也即反思性法范式取代管理型法范式。

　　 晚近20多年中国超大规模城市的快速涌现和迅猛发展，得益于国际国内特定时段的历史条件和机遇，同时又给中国经济与社会的发展，提供了进一步发展和演化的机遇。但任何机遇都是稍纵即逝的，或者至少是有时间窗口期的。目前来讲，国际环境日趋复杂，国内治理形势也面临诸多挑战，中国超大规模城市治理何去何从，对中国未来发展的影响，举足轻重。目前来看，这个窗口期仍然存在，并且各种外部环境和动态的势能，对中国超大规模城市治理模式，尤其是法治化治理模式的检讨与反思，还是比较有利的。但这个窗口期不会永远存在。

　　 从理论和实践上系统反思中国超大规模城市法治化治理范式的更新，正当其时！

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