温铁军等：破解“三元悖论”：国家综合安全治理与乡村振兴战略

　　 作者简介：董筱丹，中国人民大学农业与农村发展学院副教授，中国人民大学乡村治理研究中心研究员；陈璐、崔芳邻，中国人民大学农业与农村发展学院，硕士研究生；温铁军，中国人民大学农业与农村发展学院教授，本文通讯作者。

　　 文献来源：环境、土地与监管政策（复旦发展与政策评论第十二辑），上海人民出版社，2020年。

　　 ［内容提要］本文以习近平总体国家安全观为指导思想，将国家综合安全风险划分为现代化进程中的“内生性风险”与全球化进程中的“输入性风险”，分别进行分析。当前发展中国家的安全风险具有“内生性风险”和“输入性风险”复合性加强的特征；在中国，因中央政府、地方政府和农村基层的利益—风险决策难以形成一致性，出现了国家综合安全治理的“三元悖论”。从中国70年的历史经验看，乡村是中国经济风险“软着陆”的载体，也是中国在多变的国际环境下应对安全挑战的“压舱石”；当前需要通过顶层设计和基层创新“上下结合”，创新实施乡村振兴战略，夯实国家综合安全基础，应对全球化条件下的国家安全风险挑战。

　　 ［关键词］乡村振兴；国家综合安全；输入性风险；治理“三元悖论”；“三农”压舱石。

　　 一、引言

　　 坚持总体国家安全观，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容。十九大报告强调，统筹发展和安全，增强忧患意识，做到居安思危，是我们党治国理政的一个重大原则[①]。2014年4月15日习近平主席在中央国家安全委员会第一次会议上的讲话强调：“要准确把握国家安全形势变化新特点新趋势，坚持总体国家安全观，走出一条中国特色国家安全道路”。习近平指出，当前我国国家安全内涵和外延比历史上任何时候都要丰富，时空领域比历史上任何时候都要宽广，内外因素比历史上任何时候都要复杂。[②]

　　 当前，中国既面临全球化和现代化的重大机遇，也面临全球化和现代化进程深化带来的输入性风险和内生性风险的重大挑战。2019年中央一号文件首次指出，发挥“三农”压舱石作用，为有效应对各种风险挑战赢得主动，为确保经济持续健康发展和社会大局稳定、如期实现第一个百年奋斗目标奠定基础。[③]为此，要充分认识到，城乡二元结构下的乡村对于保障国家综合安全具有重要作用；要把乡村振兴战略作为“练好内功”的基础，建立以乡村作为风险“软着陆”载体的中国特色的国家综合安全战略体系。

　　 本文围绕创新中国特色国家安全体系的中心问题，以金融全球化下的全球成本转嫁对国家综合安全的挑战为背景，分析了发展中国家安全问题的一般特征以及中国国家综合安全上的历史经验教训与现实矛盾挑战，从战略体系和对策建议两个层面分析了对中央政府、地方政府和农村基层三者如何形成良性的结构性关系。

　　 （一）主要观点

　　 本文提出以下主要观点：

　　 第一，国际比较和历史比较来看，全球化危机的制度成本对发展中国家转嫁的大趋势难以逆转，金融资本异化实体经济的“路径依赖”难以改变；在这个基本规律下，中国出现了中央—地方—基层三者之间的新“三元悖论”。

　　 第二，中国新世纪以来强化三农投入实现乡村可持续发展，既是“化危为机”实现软着陆的基本经验，又是21世纪中国发展最具生态化内涵、最能吸纳流动性和化解债务困境的新领域。[④]

　　 第三，当前亟待结合乡村振兴战略，将乡村作为多种重大风险“软着陆”的载体，以之作为中国特色的国家综合安全战略体系的重要内容。

　　 第四，国家要对农村进行重大投资和战略布局，关键是要克服政府与分散小农交易成本过高的矛盾，这需要同时从治理结构与机制两方面着手，加强“政府理性”与“村社理性”，协同发挥二者作用。

　　 （二）研究视角

　　 本文是课题团队执行国家社科基金重大项目所形成的研究成果的观点集成，研究视角主要有以下五个方面。

　　 风险视角。本文借鉴金融经济学中的“风险资产配置理论”和社会学中的“风险社会”理论，将抽象的国家安全问题具体化为国家安全风险管理问题，指出：任何制度安排下所取得的收益实质上都具有风险资产的“风险收益”内涵，收益与风险之间正相关，但由于发达国家对发展中国家“成本转嫁”以及负反馈具有“封存效应”，因此风险与收益在时空分布上具有不对称性，发展中国家尤其需要加强风险内部化能力建设，与风险视角相关的两个重点机制是：第一，在国家安全风险管控中可以引入“无风险资产”理论，通过政府投资提高无风险资产收益率来优化全社会的资产配置结构，降低国民经济运行的风险；第二，现代社会中，随着人类知识的增加而不断内生风险，全社会陷入“有组织的不负责任”怪圈，发展中国家尤其需要通过具有针对性的组织创新、治理创新来保障国家安全。

　　 现代世界体系的视角。课题研究将国家安全问题置于全球金融资本主导的世界系统体系这个大的理论框架中，指出发展中国家在世界系统体系中处于被发达国家转嫁制度成本的角色，在此过程中不断遭遇“输入性风险”，成为发展中国家跌落“发展陷阱”的重要原因；中国作为一个超大型大陆国家，其通过内部国民动员跳出“发展陷阱”、实现“去依附”型工业化的历史经验，对于其他发展中国家提高风险内部化应对能力具有重要的借鉴意义。

　　 政治经济学理论视角。在政治经济学理论指导下本文形成如下分析：（1）周期性经济危机乃是资本主义运行的一般规律；只要有危机就必然会有发达资本主义国家以成本转嫁为实质性内涵的摆脱危机压力的制度变迁，就会给承接成本转嫁的发展中国家带来巨大的国家安全风险。（2）乡村治理与乡村发展，本质上属于上层建筑与经济基础的关系；当前乡村治理领域面临的主要矛盾是：工业化、城市化快速推进中“三农”问题愈益严重，这个薄弱的经济基础无法支付现代化上层建筑的高成本；改善乡村治理，必须重构乡村的经济基础，并重塑其与治理的结构性关联。（3）农村大量发生对抗性冲突的本质性原因在于工业化初期阶段农业支援工业、农村支援城市，这个过程中，大量剩余从三农流向城市和工业部门所形成的利益矛盾本质上是对抗性的；同理，“三农”在食品、生态环境等方面大量制造负外部性，客观上也包含利益冲突的内因。

　　 系统性、协同性视角。课题研究从宏观的国家层面、中观的地区层面以及微观的乡村层面展开，不仅“自上而下”和“自下而上”相结合，还加强“中观”研究，从国家和地区、地区和乡村的“上←→中”和“中←→下”的视角对市场关联、政策传输和风险传导等机制进行分析，以期形成有关国家综合安全风险的综合研究。从宏观上看，在中国早已出现生产过剩矛盾，需要依靠中央政府积极财政政策进行区域平衡、城乡平衡的战略性投资拉动才能维持中国经济持续高增长的情况下，地方政府继续“公司主义”竞争实际上是在累积下一轮债务危机、经济过剩和社会冲突的风险，形成国家安全治理“三元悖论”，风险越来越具有金融—经济—社会—政治的综合特征；原先因“三农”问题日益深化而对全社会产生的负外部性，正在由个别领域的风险逐渐演变成综合性的、体系性的、互相牵制的风险。在对策建议上课题也强调了系统性与协同性，认为需要加强顶层设计和激发基层活力相结合，农业供给侧改革与金融供给侧改革、制度供给侧改革相结合，协同破解“三元悖论”。

　　 服务于国家重大决策的视角。学术界、政策界的很多政策建议都以“政府和市场能够完美运行”为隐含前提，忽视了“‘政府能力’和‘民众能力’与理想制度要求存在差距”的现实问题，作为单纯学术讨论其具有理论价值，但要服务于国家安全重大战略的决策需求则可行性不足。课题引入了干预式社会试验的方法开展研究并形成对策建议。由于该方法都具有社会广泛参与的特点，而社会试验又是在开放的社会空间中时行的，因此研究结论有较强的现实可行性。

　　 （三）内容结构

　　 本文第二部分介绍发展中国家在当代金融全球化条件下呈现出的风险新特征；第三部分介绍中国国家安全风险的复合性与复杂性特征，提出治理“三元悖论”；第四部分提出乡村振兴是中国强化“三农”风险“软着陆”载体功能的国家战略；第五部分围绕乡村振兴如何服务于国家安全提出具体的对策建议。

　　 二、发展中国家的一般风险特征分析

　　 （一）发展中国家的“输入性风险”与全球金融危机具有联动性

　　 Wallerstein（1974）的“世界体系理论”，在当前金融全球化条件下依然有效。据此理论，在全球体系中少数国家为核心国，多数国家为它们的附属国；核心国家占有全球化制度收益，同时将成本递次向边缘国家转嫁。在金融资本规定的基本秩序下，发达国家在正常市场交易的框架内即可向发展中国家顺畅转嫁危机代价。这是发展中国家外部输入性风险的主要来源。

　　 在金融资本全球化阶段，金融资本的主要运作手段已不再是传统的地缘战略，而是以货币权为核心，以美元资本、能源（石油）、食物（粮食）为“三角支撑”的“币缘”战略（兰永海等，2012）。而发展中国家仍然普遍处于西方国家殖民化时期形成的单一化经济体系中，单一产品出口与基础商品大量进口并存，加大了受金融资本冲击和成本转嫁的风险。

　　 最近10多年来的危机周期中，币缘运作导致的不平衡愈加突出，主要体现在：发展中国家单一产品出口价格下降导致了严重的贸易逆差和财政赤字，而粮食、石油等进口基础物品价格大幅上涨，发展中国家通胀风险、外汇风险和债务风险等叠加爆发。随之，经济风险转化为政治安全危机，甚至导致执政者下台，比如埃及、利比亚、委内瑞拉、巴西等国。

　　 2007年美国次贷危机爆发之后，大量金融资本冲入粮食、石油、原材料市场寻求避险，导致全球粮食市场出现1970年代以来的新一轮价格高涨，2007年全年价格上涨40%，国际组织2008年确定38国发生粮荒，其中，除了中国因战略性地保持粮食进口依存度不到10%才未受严重影响之外，其他37个国家都成为饥饿国家。2008年金融危机发生后，美国采取“量化宽松”的救市政策加剧流动性过剩，推动粮价和石油价格上涨，导致生物乙醇燃料产业迅猛扩张，从而引起生物乙醇的主要原料玉米等价格上涨，仅2008年上半年，国际小麦和玉米价格较2005年分别上涨了85.3%和118.2%（Ahmed，2014）。跨国公司到非洲、拉美和东南亚大规模圈地，造成2009—2010年全球粮食价格再进一步提升，特别是北非地区紧缺品种小麦、面粉的价格上涨100%以上，玉米价格上涨超过70%（Ahmed，2014）。以埃及为例，2014年小麦的供需缺口有1000万吨左右，[⑤]当年美国向埃及出口了包括玉米、大豆等在内的近19亿美元的食品和农产品，平均每天达149万美元，[⑥]大量的进口导致2017年4月埃及的通货膨胀率飙升到32.9%。[⑦]由此引发北非、中东地区的通胀危机，进而诱发街头动乱和政权危机（温铁军等，2014）。突尼斯长期执政的阿里政权被推翻，激励埃及终结了执政30多年的穆巴拉克时代（戴晓琪，2012）。

这个过程中一个异常现象就是粮价波动与供需缺口同步性弱化，而与期货市场的投机性资金流动关联强化。根据研究，近十年来四大粮食的产量基本都高于消费量（即使是个别发生产需缺口的年份，缺口也很小），属于半个世纪以来全球产需最均衡的时期。但在价格波动上，这十年恰是国际粮价涨幅最大的时期，并且日均、月均等即时价格大起大落明显（计晗，2016）。数据分析显示了粮价波动与期货市场投机操作之间的相关性，2008—2015年，美国粮食期货市场的非商业持仓在第一阶段与粮食价格、在第二阶段与粮食和石油价格，

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