自改革开放以来，随着原有“单位制”的解体，我国社会治理重心其实一直在向基层下移，街道等基层政权组织所承担的工作和任务在不断增加，人员队伍和财力规模也在不断扩大，街道办事处在基层治理中所起到的作用越来越大。1954年开始实施的《街道办事处条例》客观上难以适应新的形势要求，所以2009年被全国人大废止。但从微观上看，这个下移过程也并非是线性的，以保证基层“有权、有人、有力”为目标的治理重心下移并未完全到位，基层政权“小马拉大车”、人才缺乏、组织虚弱涣散的现象其实并不鲜见。在许多大城市的城乡结合地区，甚至出现基层政权超负荷运作、社会脱序以及公共服务资源严重匮乏等现象。
当然，这种局面的出现也有着体制性的原因：一方面，科层体制具有权力向上集中的本性，伴随权力的“磁力效应”，各类资源如人才、资金等也会向上集中，这在本质上与重心下移是一个相反的过程；另一方面，相对于街道扩张而言，城市的要素(包括人口)聚集效应过强，特别是北京、上海这样的超大城市，人口密度超过理想标准（每平方公里一万人）数倍，社会问题随之呈几何级数增加，运用传统治理方式的街道即使扩张了编制和人员，一定程度上也满足不了形势的变化和要求。
在这种历史背景下，进一步推进社会治理重心下移必须超越仅仅“放权、放人、放资源”的旧有思维，以及简单扩充基层政权人员编制和队伍的传统路径，而应在以下三个深层次问题上着力谋划、探索和突破。
第一，从国家治理来看，如何通过重心下移弥补“单位制”消解后的地方治理空白，特别是自主性治理架构的缺失。有学者提出“双向建构”框架，认为基层社会治理既是国家建设的组成部分，又是社会自治的组成部分。因此，新时代基层社会的“再组织化”过程不同于传统单位制的“组织化”，必须兼具现代国家治理体系构建以及现代社会自治体系构建两个维度。从国家治理体系建设来看，必须将基层社会治理吸纳进国家法治建设进程，提高基层社会治理法治化水平，用法治手段调节各类社会事务和基层事务。多年实践发现，以居民自治和社会共治为内核的社区缺乏如执法权、监管权等刚性管控手段和财政资源，很难直接面对和解决类似治安综合治理、流动人口管理、街道市容市貌等错综复杂的基层社会问题。另一方面，又要着力构建活力有序的社会自治和共治体系，探索新的“社会动员”方式。片面强调基层政权的刚性特征会直接导致街道这类城市政府派出机构被政府化和实体化，增加城市管理层级和成本。如何把这两方面结合起来，在基层真正实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，这是理论和实践面临的重要课题，需要进一步在实践中回答。
第二，从政府管理来看，如何通过重心下移弥补“条块分割”造成的管理缝隙，克服管理“碎片化”倾向，提高管理绩效。近年来，一些城市基层体制改革基本上都遵循了“行政的归行政、社会的归社会”的思路：社区党委统揽全局，行政服务中心承担行政管理事务，社区委员会开拓居民自治。虽然这种思路在理论上能说得通，但从实践来看，缺乏街道的统筹协调作用，区级政府职能部门的向下延伸容易陷入各自为政、条块分割的格局，部分事务在各部门间互相推诿扯皮，降低了政务的社会回应度，也产生基层治理的“碎片化”问题。治理重心下移必须弥补这种体制和管理缝隙，在基层整合资源、形成合力，将各种队伍和资源拧成一股绳，而不是简单解决人财物的数量问题和归属问题。
第三，从社会参与来看，如何通过重心下移弥补基层共同体的缺失，重塑基层社会的公共理性和公共精神。推动公共性和公共领域的规范、有序发展，是构建现代社会治理体系的重要基础。任何国家和政府都不可能包揽所有基层管理和服务事务，而必须通过塑造基层社会共同体来激活自治功能。缺乏基层群众对公共问题的持续关注，以及理性、负责的公共精神，有序、稳定的参与机制，基层共同体及其自治功能就难以真正形成和发挥作用。但在“去单位化”、人口高速流动以及“陌生人社会”遍布的中国语境之中，基层共同体的内涵结构、外延形态到底是什么？如何构建充满生机活力的基层共同体？政党、政府、社会组织、社会精英、市民等在这个共同体的框架中如何有序参与、互动？共同体最核心的联系纽带是什么？如何通过共同体建设化解各种社会矛盾、纠纷等“疑难杂症”？这些问题也有待深入探讨和回答。
（作者为上海师范大学行政管理系主任、教授）
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