马骏：国家应该信任社会

马骏：国家应该信任社会

时间:2011-04-03 15:55 作者:马骏、陈建利、帅鹏坤 来源: 南方都市报

　　强国家必须同时是一个负责的国家，必须在强监督之下运作。面对冲突的利益诉求，国家治理的重构必须解决利益代表的问题。事实上，由国家去代表所有社会群体相互矛盾的利益是很困难的。

　　国家应该信任社会，在制度上承认各种社会利益群体合法组织起来的权利，以防止某些社会力量在抗争中演变成反国家的力量。其次，应该建立正式的制度，将各种社会力量的利益诉求纳入法治的轨道进行规范，让各个利益群体在一个公平、公开的程序中表达自己的利益需求，达成共识，达成妥协，然后再把它转换成政策，这样社会就会比较稳定，进而产生出对国家的信任。

　　经过30多年的改革开放，今天中国处于转型的十字路口。

　　对于中国的转型，有三种主要观点：崩溃论、适应论和平衡论。“崩溃论”认为，在“后冷战时代”，由于不能适应经济社会变迁带来的挑战，中国将会在不远的将来崩溃。与此相反，“适应论”观点认为，中国比较成功地适应经济社会变迁并重构了国家治理制度，国家制度的理性化程度已大大提高，并随着各种问责制的建立，国家开始变得比原来更负责。这两种观点均受到质疑。“平衡论”的观点则认为中国政府探索了一种“适应”的战略，比较成功地适应了变化了的经济和社会，但国家重建仍然面临不少挑战。

　　中国的国家治理制度虽然已经成功适应了市场化的逻辑，但上世纪90年代中期以来，随着市场化改革的深入，市场经济发展引发的社会问题开始浮现，并逐渐严重，激发出各种中国版本的“社会自我保护运动”。这就对中国的国家建设形成了新的挑战。

　　在此之前，中国的国家重建主要是在市场化运动这一单向运动的推动下展开的，进入新世纪后，国家重建就不得不在这个互相冲突的双向运动的张力中展开，并需要在其中达致一种艰难的平衡。胡锦涛总书记在新年后提出了“社会管理体制创新”的“八点意见”，实际上就是对这种新挑战的一种应对。

　　国家成功应对了市场化的挑战

　　过去30年，为了适应市场化的改革和市场经济的建立，国家的治理机制不得不随之发生转变，这主要通过行政体制改革完成。

　　上世纪90年代以前，政府体制改革一直以机构精简为中心，但收效甚微，轮回般陷入“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的改革怪圈。根本原因在于，这一时期经济体制改革的最终目标不明确，政府职能难以重新定位。在经济领域仍然承担着许多微观管理职能。1993年，经济改革终于明确了建立“社会主义市场经济”的目标。1998年，中国启动了这样一场比较彻底的政府体制改革。

　　改革首先从中央政府开始，目标是围绕市场经济，政府职能转变，大规模地精简中央政府的行政机构——中央部委数量从40个削减到29个，人员减少了近一半。重点是大幅度地裁撤、合并作为计划经济壁垒的各个工业部委。在创建了信息产业部这一新机构的同时，所有其他的工业部委都被整合进经济和贸易委员会（简称经贸委）。它主要是监督和管制工业企业，但它不直接介入企业（包括国有企业）的管理。

　　市场经济的发展需要政府对公共权力的使用遵循法治原则，限制政府行政权力直接介入市场，尤其是随意干预。其中，最重要的改革当数行政审批制度改革。在地方一级，为了吸引投资，地方政府纷纷削减各种行政审批。到2001年，地方政府已经取消了大约30%-60%的行政审批。为了满足WTO在市场化方面的要求，国务院在2002年取消了789项行政审批，2003年取消406项行政审批。作为这一改革的一个最终结果，2003年，中国通过了《行政许可法》。该法的一个基本特征就是首次在中国明确了“凡是政府未明确禁止的活动，都无需政府审批”这一极其重要的法治原则。

　　传统上，国家主要代表五个群体的利益：工人、农民、知识分子、军队和干部。伴随着市场经济的发展，新的社会分层开始出现。其中，最主要的变化和挑战是，私营企业主阶层兴起。随着市场经济的发展越来越成熟，这一阶层掌握的经济资源变得越来越大。从不同所有制在经济中所占的份额来看，在1998年，这一阶层已经掌握了一半的经济份额。

　　事实上，早在上世纪90年代初期，浙江以及其他地方，已经开始采取了一些措施，将这些新型的社会精英吸纳进人民代表大会、政治协商会议、中华全国工商联合会或者其他协会和群众组织，为这些私营企业家提供了一个表达利益、影响政策制定的渠道。1999年，国家修改了1982年《宪法》，为个人财富提供了宪法保障。同时，执政党及时地进行意识形态创新。

　　国家及时将这一新兴利益群体吸纳进现有政治体系的事实表明，其适应性是很强的。在应对市场的分离和调整上是成功的。

　　只有经济政策而无社会政策

　　中国的国家治理重构主要是在适应市场经济发展的需要这一轨道上展开的。长期以来，在经济增长至上的发展战略下只有经济政策，没有社会政策。而社会政策对于缓解市场经济运行必然会出现的各种社会问题而言必不可少。同时，尽管各级政府都成立了专门的环境监管机构，但在经济发展至上的战略下，环境监管一直未得到足够重视。从上世纪90年代中期始，“社会自我保护”已经开始崭露头角，并在数量和程度上呈现出上升趋势，对国家治理构成巨大压力。越来越明显的是，这些问题如果不及时解决，将会引发社会不安定，并将损害国家的合法性。

　　这些社会问题包括：收入分配的不平等、劳动者缺乏必要的保护、不受约束的企业逐利行为、缺乏完备的社会保障体系。

　　首先是从上世纪90年代开始，收入分配不平等出现令人日益不安的上升趋势。自90年代中期起，收入分配更是呈现出这样一种趋势：尽管人口中低收入群体的境况并没有恶化，但高收入群体的收入增长要快得多，即富者越富，富人从经济增长中获益最多，以富人获益最多为特征的收入不平衡的上升主要发生在城市。城乡之间的收入不平衡尤其突出。城乡人均收入的比率，从1995年的2.8上升到2002年的3.1，还包括城乡之间不平等的社会福利体系等。另外，部门间也存在着收入不平衡，而国家垄断行业的工资增长比竞争性行业要快得多。

　　其次是劳动者的合法权益未能得到有效的保护。直到最近的政策转型前，地方政府都将经济增长置于最高议程。数以亿计的“农民工”进城寻找新的机会，但其工作环境、待遇以及其他权益长期以来一直缺乏必要的国家保护。

　　第三是逐利的企业可以“自由地”经营，行为几乎不受约束，从而导致对家庭和社会利益的侵犯。这集中体现在环境污染与食品或药品安全上。国家陆续建立了各种市场监管机构，如环境保护局、工商行政管理局、食品药品监督管理局和质量技术监督局等。但由于地方政府最高政策目标是经济增长，加强环境监管及产品质量监管的动力就显得不足。逐利的企业和商业部门就会发展出强烈的机会主义行为倾向，采取各种投机取巧的方式制造和销售劣质乃至问题产品或服务。

　　最后一个社会问题是缺乏完备的社会保障体系。市场经济的发展必然伴随着各种巨大的社会代价，需要国家承担起一定的社会责任，建立社会保障体系。然而，在中国的经济转型早期，对市场经济的负面影响认识不足，加之财政压力较大，国家把其理应承担的社会责任甩了出去，未能及时承担起相应社会责任。并未建立一个“以整体的社会政策为目标”的社会保障体系——未覆盖农村人口。

　　同时，市场经济的发展迫使国家治理改善，要求建立一个既有效率又对公民负责的政府。否则，国家不仅不能成为解决问题的手段，反而会成为问题的一部分。改革以来，政府体制改革的确使得政府运作的理性化及法治化程度都得到很大的提升。然而腐败一直没有得到解决，还愈演愈烈，屡禁屡升。而且，腐败变得更加复杂，也更有破坏性，开始出现“组织腐败”和“集体腐败”。其呈现出的官商勾结的特点，导致很多左派知识分子甚至有些新自由主义经济学家都指出要警惕裙带资本主义在中国的发展。

　　中国版的“社会自我保护运动”

　　面对这些问题，“社会自我保护运动”开始萌发。上世纪90年代以来，农村和城市都开始出现各种各样的群体性事件，其组成人员主要是在市场化浪潮中利益受损的工人和农民。90年代后期有激化势头，原因是地方政府从农村汲取资源的动机越来越强。无论在农村还是城市，地方政府在“土地财政”驱动下征地和拆迁，都呈现出一种中国版本的“圈地运动”特征，频频引发群体性事件。这意味着，转型中国的国家与社会关系正在发生根本性的变化。

　　其次，民间NGO的兴起。大量环保NGO在上世纪90年代逐步发展，数量逐年增加。据统计，全国至少有2000多个环保NGO。这些关注环保的社会组织远不能掀起当今西方社会中常见的环境保护运动，但他们积极投身普及环境知识，为政策制定提供咨询，协助制定环境规划，在特定情况下组织起来抗议那些他们认为会损害环境的项目，并在若干案例中取得了成功。一些民间NGO开始积极地介入贫困问题，组织人力和资金，帮助城市和农村无人照顾的贫困者。

　　第三，从总体上看大众传媒及其他传统媒介面临的约束仍然很多，但改革以来，很多报纸、杂志等都被抛入市场，谋求生存。为了盈利，它们必须报道公众关心的社会问题。同时，新一代接受过良好教育的记者，开始形成某种社会责任感和职业精神，自觉地揭露市场化改革所引发的社会转型的负面情况。互联网的扩张，特别是以新闻和公共议题为中心的网站的发展，也使得一个基于网络的公共领域发展起来，并很快的速度传播。这些结合起来造就了一个类似于美国进步时代的中国版“扒粪运动”。许多腐败案件、侵犯权益的事件（例如孙志刚案、黑砖窑事件），以及各种食品、药品安全案件、环境污染案件，都是在媒体或互联网帮助下被揭露出来，并形成巨大的社会压力。

　　要在市场和社会之间找到平衡

　　面对“社会自我保护运动”的压力，执政党在2003年和2006年分别提出“科学发展观”和“和谐社会”理念，标志着国家认识到完全由市场制度组织经济和社会存在问题，因而对国家治理方式进行调整。2005年末在中共中央对国务院编制“经济和社会发展‘十一五’计划”的指导意见中，执政党明确要求给予社会公正更多的关注，确保所有人民都能够从改革和发展中受益，在尊重自然环境的同时“以人为本”。

　　另外，借鉴福利国家的经验，国家承诺将20%的财政资金用于养老金、失业补助、健康保险、产假和教育，开始重建中国的社会政策体系。同时，国家开始启动雄心勃勃的“社会主义新农村”建设，其目标是缩小城乡差距，特别是公共服务供给的差距。国家也开始加强环境监管以及食品与药品监管，例如2008年国家环保局升格成为国家环保部，并重组了食品与药品监管机构。2008年初，尽管企业的反对意见很多，但是，中国终于开始实施新的《劳动合同法》。

　　在国家和社会的关系方面，尽管在现阶段国家相对于社会更为强势。但市场化改革以来，中国社会快速出现社会分层，社会利益的分化正在加速，在市场经济中竞争失败或者受损的利益群体正在凝聚其影响力，并开始以各种中国版本的“社会自我保护运动”进行抗争。其中的某些运动已经表明，组织化的利益群体正处于形成的早期阶段。在此关键时刻，国家需要重构自己与社会的关系。最为关键的是，国家需要通过制度建设，在国家和社会之间建立一种互信的关系，把“信任”植入国家与社会的关系之中。

　　首先，国家应该信任社会，在制度上承认各种社会利益群体合法组织起来的权利，以防止某些社会力量在抗争中演变成反国家的力量。其次，建立正式的制度，将各种社会力量的利益诉求纳入法治的轨道进行规范，让各个利益群体在一个公平、公开的程序中表达自己的利益需求，达成共识，达成妥协，然后再把它转换成政策，这样社会就会比较稳定，进而产生出对国家的信任。国家不能等到社会各个阶层对你的信任感下降到最低点再有动作，一定要在最低点之前进行改革。浙江的钱云会事件，官方的说法无论如何，大家都不信，这表明社会对政府的信任已经下降到令人担忧的一个点上。

　　不过，在这个过程中，需要避免出现民粹主义左右国家政策，避免强社会-弱国家的治理模式。强社会中的弱国家是无法成功地引领社会经济实现转型的。要建立一个美好社会，需要国家在市场与社会之间建立一种力量的均衡。任何过分强调其中一方力量的制度设计都是有风险的。完全强调国家的利益，以国家的利益取代市场和社会的利益，已被历史证明是有害的。然而，过分强调市场或者社会的利益，弱化国家能力，也同样是有害的。

　　然而，需要强调和补充的是，强国家必须同时是一个负责的国家，必须在强监督之下运作。面对冲突的利益诉求，国家治理的重构必须解决利益代表的问题。事实上，由国家去代表所有社会群体相互矛盾的利益是很困难的。在国家重建的过程中，必须认识到，仅仅有选举民主并不能确保政府会对公民负责，而必须同时建立各种监督权力使用的制度。为此，就需要建立现代预算制度，在政府内部建立集中统一的财政控制，同时由立法机构监督着政府收支。

　　（南方都市报评论记者 陈建利 实习生帅鹏坤 采访/整理）
 

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