王锡锌：治道与治术：从管理模式走向参与治理

王锡锌：治道与治术：从管理模式走向参与治理模式

作者：王锡锌  来源：腾讯评论-燕山大讲堂

时间：2009年6月27日下午15点-17点

地点：中国政法大学（蓟门校区）图书馆学术报告厅

主持人：杨子云

提要1：现在讨论统治合法性，都是用西方民主的概念来解释，比如说主权在民，用民众的支持、民众的同意来解释政治的合法性基础。事实上，这样合法性的理论，也是中国传统治理理念中一直强调的东西，比如，在汉朝的文献中，就可以看到我们的统治这已经非常强调天下公意。

提要2：我觉得“三个代表”从执政党的角度来说，在某种程度上它是去回应统治正当性危机的一种努力，在我看来那就是要回到天下公意、民主合法性的理念。

提要3：总书记在十七大报告中多次强调公众参与，当然他加了一个限定词，叫有序参与。我认为“有序”的确是参与的关键所在，如何做到“有序”，其中一个最重要的条件就是组织化。因为个体参与的效率是很低的， 而且很难用一种理性的方式进行。

主持人：今天我们非常荣幸请来了北京大学法学院教授王锡锌老师，他同时也是北大法学院公众参与研究与支持中心主任。公众参与研究与支持中心成立于2004年，我要特别介绍的，这不仅是一个研究中心，而且也做了很多可贵的公民行动。比如，2008年5月1日《政府信息公开条例》实施后， 王老师和沈岿、陈端洪等三位教授向北京市发改委等3部门分别提交了3份政务信息公开申请，要求了解机场高速公路收费数额、流向等信息。王老师经常出现在“新闻调查”、“新闻1+1”等媒体平台上，相信不少网友是熟悉的，今天王老师演讲的主题是：治道与治术，从管理模式走向参与治理模式。掌声欢迎王老师。

嘉宾简介：

王锡锌，北京大学教授、博士研究生导师；北京大学宪法行政法研究中心副主任，高级研究员，美国耶鲁大学法学院客座研究员，北大——耶鲁法律与政策改革联合研究中心中方主任。

研究领域包括法治政府建设、公众参与、公共政策分析等，已出版专著2本，合著5本，在国内和国外重要刊物上发表论文50余篇。同时，作为《法制日报》特约评论员，撰写政策评论约40余篇。

王锡锌教授曾在美国哥伦比亚大学法学院任访问学者、高级研究员（1998-99），耶鲁大学法学院访问学者（2000-01），耶鲁大学法学院中国法律中心客座研究员（2003年起）。       

治道与治术，治术如何保障天下公意

王锡锌：非常高兴有这个机会能够在一个炎热的周末的下午和大家一起讨论、也许各位都比较关心的问题——治道与治术的问题。这个题目看起来很大，我准备从一个具体的、微观的视角来解读和阐释宏观的问题。

治道、治术和治效，是所有统治过程中或者统治的制度体系中都必然涉及到的三个层面。首先，任何统治都必须涉及到合法性，这个合法性很多时候被解读为政治意义上的正统性，统治的权威到底从哪里来？我们如何认可和接受？如果放到非常具体的生活化的层面，许多时候政府或者政府的某部门做出一个决策，发布一个决定，并不能够得到公众的认同、支持、接受和合作。在统治意义上强调合法性，主要是追问统治的权来源和基础是什么。

我们今天在讨论统治合法性的时候，都是用西方民主的概念来解释。比如说主权在民，用民众的支持、民众的同意来解释政治的合法性基础。但事实上，这样一种由民主来产生的合法性的理论，也是中国传统治理理念中一直强调的东西，比如在汉朝的文献中，就可以看到我们的统治这已经非常强调“天下公意”。对于一个事情，对某一个重要的决策，乃至对一个统治，如果天下人可以去接受它、可以去认同它，这才是统治的正当性或者说统治合法性的基础。在治道层面上，我们一直一来是强调天下公意、强调民意的，在这个角度上，东方和西方其实并没有本质上的差别。

这种服务于天下公意的理想化的状态如何来实现？这就涉及到制度的问题，在这里我把它称之为治术。即你用什么样的制度化的技术来兑现统治阶层对天下、对民众的承诺。 我们强调政府应该是为人民服务的，那就是天下公意。但很多时候我们发现政府的官员是在为人民币服务。

为什么没有做到这种必要的兑现？有可能是技术层面上制度的安排，恰好和所承诺的治道是背离的，这样一种治术对于治道的背离，在中国过去的2000多年中，一直延续至今。因此，我们有一个基本的观察，尽管一直以来传统的统治理念中都强调天下公意，强调所涉及到公众生活的事项必须要去探讨公意。但在制度层面上，治术并没有有效的保障天下公意。只有待圣人出来以后，把人们的诉求汇集在一起，以他的智慧做出一种裁断。

     治效关系到统治正当性评价

在治道、治术层面之下，我们对统治的正当性的考察，还可以从治理的效果方面来看。治理的效果是非常实用主义的评估方式，比如经济改革，在过去30年中，不论是我们自己，还是外部的观察者，都认为是取得了比较大的成就。

之前，人们有一个基本的设想，市场经济的发展，可能会逐步的引导这个国家走向政治民主化的改革。到现在为止，还有很多人持这样一种假设。但在西方也有一些人提出了这种担忧，经济发展取得越来越大的成就，老百姓的生活越来越好，有可能带来另一个负担，那就是政治改革陷入停滞。因为经济改革的成就，反过来可以给既得利益者一个理由，那就是，我们既然现在干的这么好，干嘛还要改呢？因此，在治效层面上，我们看到它会对治道和治术产生影响，尽管它们之间并不是有必然的关系，但是往往也会由干的结果会反证统治的结构和制度安排。

目前的很多表述以及各种各样的讨论，以及许多微观的问题都可能折射出在治道、治术和治效这三个宏观层面上。举个例子，到现在如果讨论政治和政府体制的改革，都会问到统治的合法性到底在哪里？这可能是非常敏感的问题，但实际上统治者，特别是执政党本身一直在问这个问题。比如说1982年中国宪法的序言，把中国宪法的序言当做一个政治文件来解读，它是非常有含义的，至少对我来说，我对宪法解读有一些基本的发现。

假如我们把宪法的序言想象为一个人在说话，我们首先会问谁在说话。宪法序言是一个叙事，第一句是“中国是一个历史悠久的文明古国”。从格式来看是有一个声音传出来，但说话者是不是人民？不是。美国宪法也有一个很短的序言，它的起调大家都很清楚——我们人民，也就是后面说话的都是“我们人民”。我们的宪法序言写的是我们在人类的文明历史上取得了非常重要的成就，对世界的文明做出了很大的贡献，第二段是1840年以来，1840年对中国来讲是非常不同寻常的。1840年以前，中国就是地理意义上或者说整个文化意义上的中心，但1840年让我们彻底的放弃了那样一种假象，我们的国门被打开了，而且这种打开是被枪炮、列强的军舰叩开的。宪法完成了一个历史叙事，其实是要说明一个问题，1840年到辛亥革命，到共产党的出现，然后到共产党带领中国人民取得了政权，建立了共和国。这个历史叙事到底在说什么？在我看来它就是在解释共产党统治的合法性。为什么我是合法的？它告诉答案：这是历史的选择。

在治道层面上它是以“公”为前提的，用历史和人民的选择作为合法性的基础。我刚才特别强调，宪法序言作为一个历史叙事我们不知道是谁在说话，我们发现叙事和真实是有一些隔阂的。而且这种对合法性的解释，可能会带来有很大危害性的副产品。不论在逻辑上还是事实上，它都有一个潜在的问题，这个问题就是毛主席讲的“枪杆子里出政权”。如果说合法性是以暴力革命为基础的话，它带来的问题是，假如再发生别的暴力革命，那样的革命是否同样具有合法性呢？

我们现在对合法性的思考，至少在执政党的层面上，也在考虑别的角度。比如通过经济绩效来解释。其实，在真正的以竞争性的选举为基础的民主制度中，绩效合法性具有很大的评判效力。比如说美国总统大选，新一届政府往往要开出很多的支票，当面临新一次大选的时候，人们对政府去留的抉择其实是要看它的经济绩效的。对我们来说，我们所遇到的问题是我们在宪法上强调的执政党的执政，它不是周期性的，而是永久的。因此用绩效合法性来解释永久执政的合法性必然会面临一个问题，比如现在全世界的经济都出现了问题，我们也出现了很大的问题，反映在财政上。原来我们国家财政过去至少20年增长都是两位数的，而且都是以百分之二十几的增长，但今年第一季度的财政是没有增长的。假如你用经济合法性来解释统治的合法性，那人们就有理由对政权执政的合法性提出质疑。

正是基于这个意义，我对于执政党“三个代表”的理论实际上是有不同解释的。我觉得“三个代表”从执政党的角度来说，在某种程度上它是去回应合法性危机的一种努力，在我看来那就是要回到天下公意、民主合法性的理念。不论你是否接受这样的推论，但我们可以从这个角度探寻，这样一个理论实际上是在回答合法性的问题。我们其实并没有否认公意或者民意就是我们统治的基础，但是这样一种基础或者说这样一种理念、产生政治合法性的源泉是否得到政治层面的保障？我的观察是这个背离一直是存在的。在整个2000多年的历史中，在整个20世纪它一直存在，今天它又伴随着我们进入了21世纪。

因此我今天想要和大家讨论的主题，讲到这里已经差不多了。我想提出的只是一个问题，虽然我们的统治一再强调它的基础是天下公意，但我们的制度和技术层面，乃至绩效评价标准，有可能都已经背离了我们所承诺的天下公意的理念。因此，如何让治术回归到治道，如何在行政治理的过程中的真正去落实，赋予政权以合法性的基础的理念，那就是天下公意。

如何让治术回归到治道

要回答这个问题，我们其实没有答案，在这里只是从几个方面来看一种谨慎的、乐观的可能性。如果我们要推进治术对治道的回归，可以从几个角度来进行。一个角度是宏观的，那就是我们重新思考这个国家的统治结构。西方式的民主有多党制、有竞争，有选民的富有意义的选举制度，有政治的制衡，所有这些通过制度将它固化下来。我们国家也有宏观的民主制度，社会主义民主制度，也有人大的代议制度，也有多党协商制度。我们不断的讲政治宏观结构比较的时候，会看到多党的竞争可能会好一些，分权制衡可能会好一些，但是也有领导说，那些是西方的东西，我们绝不搞那套。没有推理、没有分析，但是有响当当的结论，这种结论是掷地有声的。换句话说，这样层面的思考和努力是需要的，我们需要去做，但也许在目前这样一种思考和行动仍然有许多障碍。人生苦短，如果我们看到有可能让自己进入死胡同的话，或许还可以从微观的角度去思考，并且能够提出真正有建设性的策略。我始终相信这是公众参与中心一直在推进的一个理念，我们觉得改变世界的其实还是行动。我一直强调一个概念“破坏性的建设”。

我要讨论的是微观层面上，治术对治道回归的可能性，我选择的角度是行政决策的过程。 现在的管理总体来说，我认为它的核心就是决策者对人和事的单向的管理和控制。在任何微观的层面，不要说行政过程中，就算在我们的大学，包括在政法大学，当然也包括在北大，有很多事项都涉及到我们的同学、我们的教员，但在那些事项中，没有多少时候我们是真正参与了过程，真正发出了声音，我们的声音被倾听了，我们不过是另外一些人、很少的一些人做出决定的承受者。换句话说，在这个意义上，你我都是被管理和被决定的对象。

回到我刚才说的治道层面，我们当然问这是谁给你的权力。放到生活的角度，如果这个事情与我有关，我是当事人，我是利益相关者，为什么我不能够参与？为什么我不能去表达？为什么我不能有充分的知情权？为什么我不能对你进行有效的监督？只能说这样的一种管理和管理模式与你所承诺的治道是背离的。

传统管理模式的特征

我把管理模式的特征归纳为七个方面。第一，管理模式的理念预设。假如说我们的管理还是要为民管理的，但今天许多时候政府做决定并不是让老百姓来参与的，因此它在理念上首先就假定了党和政府就是人民的抽象利益的代表。管理的主体上，谁来做决定？自然是党以及党领导的政府。为什么？因为它就代表大家的利益，因此你就不需要参与了。当你问不参与我们的利益如何表达呢？回答是，党就代表了你的利益。

第二，在组织结构上，我们的管理模式主要是层级的金字塔模式，自上而下发生作用。决策与管理，都是自上而下的在系统中运行，从中国的系统管理层级来看至少是五个。管理的目标、管理的措施在落实中都是自上而下，层层向下传递的。向下传递的过程，会有很多问题，比如传递的过程中，信息不断的被截留，因此中央政府一个命令向下传递的过程是越来越弱的，这导致执行过程中折扣率在不断的增加。

在这样一个金字塔般层级化的组织结构中，如果从生活化的角度考虑决策，离我们最近的那个管理者其实对我们的生活影响是最大的。管理的模式在金字塔式的层级上不断传递，这就意味着下级机关主要的任务在于回应上级，满足上级下达的刚性指标。基层政府只有在完成了上级政府刚性命令和指标之后，才会去考虑当地老百姓到底需要什么，才能够去回应当地民众的需要。因此管理或者说我们的政府看起来在物理意义上到处都是政府的大楼，但这些政府的大楼对于它周围的群众仍然是比较陌生的，隔阂感是很明显的。

第三， 从管理的决策来说，议程的设定是非常重要的，议程的设定实际上就是所有管理的开始。比如说我们要做一个决定，到底要解决什么样的问题，所以议程设定其实就是政府在界定问题的时候最关键的一项活动，只有那些进入了政府议程中的意向才能制定决策。比如中国农村到现在为止已经有1.65亿、超过60岁以上的老年人，他们的养老问题，我在中央电视台做节目时看到一些数据，发现中央财政对农民的养老居然是零投入，导致了一些非常难以理解的事实。我曾经讲过一句话：中国只有一个铁饭碗就是农民，因为你必须干下去，60岁、70岁也得干活，不干活就没有吃的。我们就会问，为什么农民养老的问题一直没有列入国家重要的决策和管理的议程之中呢？管理者的资源是有限的，需要解决的问题可能是无限的，因此我们在议程上把哪些问题规定为我要解决，并且哪些是优先解决的，这是一项非常重要的权利，它既是话语权，其实也是分配和控制资源的权利。

第四，在信息传递上， 我们知道管理和决策都需要严重地依赖于信息，传统的管理模式在信息的获取上主要是内部信息传输的渠道，它并没有充分的从社会中获取信息。传统的管理模式在获取信息的时候是由下级不断的向上级报告各种各样信息，基本上是通过公文来完成的，但我们也知道公文可能是有文字但没有信息。因为下级的公文是模仿上级的工作来造的，因此上级在考虑重要决策的时候，他会感觉到文件很多，但有效信息比较少，或者说信息很多，但信息的真实性很难判断。

信息的内部传递还有一个很重要的问题，就是报喜不报忧。公文传递上来的信息可信度很低。因此在公文传递信息之外我们还有内参，很多部门都有发内参的特权。这些内参可能是直接递上去的，但内参也有很大的问题，信息传递的权利本质上也是影响决策的关键的权利。大家看看明朝的历史就会发现，有一些官员被赋于可以直接向皇帝上折子的权利，这种权利很重要，它不是决策的权利，只是递信息的权利。但信息的提供，特别是信息选择性的提供，进行有效的排列组合，完全可以影响到决策者。所以这种内部的信息获取途径，虽然信息获取的渠道很多，但是拿到原生态的信息相对来说概率比较低。

第五，传统管理模式在考虑民众的诉求表达的通道上基本上也是采用了封闭的机制。民众各种各样的利益诉求要传到政府里面去，通常是非制度化的，甚至是极其小概率的事情。比如说熊德明丈夫在外面打工拿不到工资，她的运气比较好，甚至可以说太好了，居然能见到温总理，总理正好问她有什么困难，这个农民也比较实在，她说真有困难，我丈夫在外面帮人打工，要不到工资，总理就发火了。这种非常具体的微观利益诉求的表达，它是以极端戏剧化的、小概率的方式来得到解决的。媒体放大这种小概率的事件，可能带给公众一个不切实际的幻觉，每个人都期待见到总理，都可以跟他说同样的诉求。

今年频频在广州海珠大桥上上演的“跳桥秀”，一个月里发生了12起。跳桥有各种各样的原因，有的跟政府有各种各样的纠葛，因为利益表达的渠道不畅通，所以海珠桥那里出现了“大桥政治”。诉求表达通道的闭塞导致一些问题，很小的个案可能借由十倍的发酵引发大规模的群体性事件。

第六，传统管理模式通常是用动员的方式来改造公众的偏好。比如说我们要求统一思想、统一认识、统一行动，政策出来了，比如这个地方要建一个垃圾厂，许多人反对，这里是公众对你的政策不接受，怎么办？如果按照天下公意民众的或者公共政治的理念来做，那当然是我们要反思自己的政策，但通常情况下，它的主要策略是改造或教育公众的偏好。

第七， 在政策纠错方面，传统的管理模式主要是通过内部的方式来纠错的，并没有引入外部的，比如说司法的监督，民众的监督，这种政治化安排也不存在

主客体颠倒的管理控制模式源于什么？

将这七个方面用一句话归纳，就是管理者把本来具有参与管理的主体资格的人当作了管理的对象，因此它存在一个主客体颠倒的问题。这种传统管理模式在中国的存在并不是偶然的，一方面有长期的历史文化和政治传统的影响，另一方面，我们的共和国建立的早期，由于国家动员的行动方式经过战争年代成功的实践，在建国之后依然是领导者管理国家的主要思维和技术。因此我们一碰到什么事就是全民打仗，比如说抗击各种自然灾害是战争，抗击非典也是战争，而且这些战争都是打人民战争，就是让大家都去打。因此它最重要的技术，是通过社会动员的模式来使得各种各样的人员、各种各样的资源都能够去按照决策者或者统治者指向的目标去努力、去行动。这种管理模式在早期发生过一些作用，比如说各种各样的重点工程，管理动员模式一个极端的例子，是刚刚建国以后，特别是五、六十年代那么艰难的时期，把全民发动起来，把自家煮饭的锅全部拿出来大炼钢铁，不管质量怎么样，但数量要上去。集中力量办大事的确产生过一些作用，但从长期来看都是一种杀鸡取卵的效应。

中国过去30年的经济发展，有经济学家把它解释为一个最重要的推动力机制是地方竞争。像张五常就特别强调这一点，他强调以地区为单位的相互竞争，是中国过去二、三十年中经济发展有这么高速度的主要的动力源泉。GDP的考核体系有很多坏处，当然也有一些好处，官员都想往上升，升的标准就是GDP。因此经济发展是地方要员最关心的问题。地方要拼命发展经济，在管理模式上是靠动员一切力量来为经济发展护航。其实每一个地方政府都像一个公司，大家都看绩效怎么样。政治对经济的正向激励，传统的动员模式的确会对官员产生诱惑力。这种模式在短期的层面上有一定的意义，如果放在当下或者说略微长期的视野中，这种管理模式正在瓦解。我们发现在很多时候、在很多地方，传统的管理模式的运行，它所需要付出的成本已经越来越高了。

为什么会出现这样一种情形？可以用社会学的分析框架来解释，这是一种模式与社会变迁之间的关系。简单的说，30年经济体制改革，引发了中国社会的分化，其中最核心的变化是利益多元化。因为传统管理模式一定要有一个前提，或者说一个基本的假定，这个假定就是绝大部分人的利益是共同的，大家是统一的整体，不能分离。如果大家利益不一样，这个共同体就会瓦解。今天我们的社会已经产生了各种各样的阶层，就像池塘一样，我们都是鱼，但有的鱼生活在水面上，但更多的鱼是沉在下面的。利益已经不一致了。

现有的体制就像一个人，他的性格是非常拘谨的，不是害羞。拘谨的人也有可能是表面上看起来非常强有力的，装作很蛮横的。用一种比较拘谨的态度来看稳定，一出什么事就可能影响稳定，亨廷顿认为“稳定”是社会变迁和制度变迁之间要成比例。如果一方面社会在变，另外一方面国家的各种管理制度也在变，只要管理制度的改革能够跟上社会改革的速度，这个社会就是稳定的。换句话说，维持稳定的最重要的技术其实是变革。

参与式治理模式的兴起

我们的管理模式的确也在发生一些变革。2007年开始有一些非常有意义的个案，让人看见了新的参与治理模式兴起的曙光。

比如， 2007年厦门的PX事件，这个事件分为两个阶段，这个事件来卡一看出管理模式的“危”其实就是参与模式的“机”。厦门的PX第一个阶段是厦门市的政府为了引进投资、为了刺激经济的发展，这项目对当地GDP的发展、对税收财政肯定是有好处的。在这个阶段，厦门市政府的决策程序上都是合法的，进行了立项，层层报批，一直到发改委，也经过了环评，原来环保总局也同意了。

但是。政府在做这个决策过程中没有对公众进行开放，这个决策做出以后遭到了公众强烈的抵制。一些人开始利用互联网、利用手机短信进行社会动员，原来是国家动员的模式，现在通过网络、通过手机进行社会动员模式，而且这种效率是非常高的，在很短的时间内组织很多人。他们采取的行动方式是在政治化和合法化之间的，上街散步，不是上街游行。厦门市民就采用了散步的方式，大家通过网络约好到指定的地方进行“散步”。

我想用这一个个案来进行解释，政府的封闭式的管理、传统的管理技术在今天已经遇到了很大的挑战。第一，人们的观念变化；第二，人们组织和动员的技术或渠道已经多元化；第三，人民采取行动的意愿不仅强化了，而且采取行动付诸实际行动的愿望也增强了；第四，这种模式是理性化的而非运动化的模式展开的。厦门PX事件在第二个阶段，政府也意识到问题，召开了两天的公开座谈会，让各方意见代表发言，而且非常认真的听取他们的意见，重新进行了环境影响评价，最后把这个项目请除了厦门市。

PX事件对于我们将要产生的新的参与治理模式来说是非常重要的，在2007年底、2008年初有PX模式的扩展，就是上海磁悬浮事件，其实是同样的事件，上海市民采用的是到南京路购物的方式。由厦门的“散步”到上海的“购物”，以及后来重庆和广州等地出租车司机罢运事件中还采用的“喝茶”，都在沿用这种模式。

在这些事件前面，我们都看到固往的管理模式遭到了很大的阻力，必须进行变革。作为变革的主力，湖南的个案和杭州的个案是另外一种模式，就是政府预先通过制度化的设计为需要表达意见诉求的人提供渠道。不论是在湖南还是在杭州，制度的改进都有人为因素。我们知道湖南的周强省长是法学院出身的，对法律比较关注。杭州市市长蔡齐之前在台州是最早搞协商民主的。从简单的个案观察，可见以往的管理模式遭遇了很大的困境，这样一种管理模式的困境，一方面逼迫，另外一方面也启示我们新的机遇已经到来。我们可以从前面所讲的管理模式的七个方面做一一对比

参与式治理模式的特点

参与式治理模式与管理模式相比较，在七个方面都是存在差别的。第一，在利益代表方面，传统模式假定政府就是代表，所以你不用参与，而参与治理模式中强调多元利益，因此公众的参与、组织化的利益表达就成为必要。

第二，决策的组织结构上来看，参与式治理在目前依然是一个层级官僚制的结构我们我对官僚制的绩效考核引入了很多因素，民众也可以利用这些指标因素来考核组织结构以及官员的绩效。这个组织结构的外形没有发生变化，但内部运行的游戏规则将有可能发生变革。

第三，在议程设置方面，虽然还不能说民众已经真正获得议程设定的权利，但应该可以说民众正在获得越来越的机会迈进议程设置这样一个平台。比如说，各种各样的开门立法、开门决策，通过对公众意见的吸纳，自上而下的要求，比如总理一再强调的“三问”，问政于民、问绩于民、问需于民。传统模式在决策过程中话语权利和知识都是被政府垄断的，现在有所改变。政府的信息公开以及信息的流通实际上是在强调多渠道的充分的信息交流。

第四， 在利益表达和公众参与方面，这几年我们也一直在推进听证会、座谈会、开放会议以及各种各样的协商讨论等等新的模式。

第五，在政策接受程度上，民众对政策的接受程度本身也成为考核评估政策质量的重要指标。

第六，在政策纠错的机制上，内部的纠错仍然在进行，但我们今天越来越看重外部纠错，比如法院、媒体等等纠错功能。所以，我们已经看到参与式治理模式的雏形。

如果要做一个规范论证，我觉得各种各样的参与其实就是让行政管理和决策过程通过利益表达、利益参与能够有部分意义上的自我合法化的功能。我们为什么需要参与式治理，不是因为西方有、国外有我们就应该有。我们之所以需要参与式治理，可以从四个方面解释回答。

为什么需要参与式治理？

首先，即便是统治阶层从工具意义上来说，这样一种新的治理模式对它来说是非常重要的。工具的意义至少有两个方面的功能，第一个是救急，第二个是未来的发展。今天行政管理面临非常突出的问题，群体性事件数量一年比一年多，救急的功能应对各种各样的群体性事件传统的模式基本上它的回应能力非常低，解决的满足程度非常低，它的运行成本非常高。因此很多时候都要靠新的模式来救急，最后解决问题的路子无非是引入了开放的对话、充分的信息交流。我们叫消防对应的工具箱，既然救急可以用，日常也可以用。有效的参与治理其实要与城市化结合在一起，在城市化发展程度比较高的地方参与式治理程度就比较高。小城镇是人员非常集中的地区，应该说在未来参与式治理有很大的前景。

民众通过微观的民主训练自己可以学习，相互也可以学习。原来是政府老在教育我们，现在是公民“训政”，不是政府来教育我们，而是公民教育政府，告诉你应该怎么去做好一个官员。这样的一种自我学习，公民“训政”在微观上起步，难道不是未来宏观民主的一个训练吗？因为很多中国人讲民主的时候，官方包括很多学者都说民众素质太差，素质太差不能搞，要搞的话就像台湾那样，人家搞民主都是越搞越文明，对岸台湾一搞民主大家都是一定要学跆拳道或者武术。自我学习、相互学习，乃至官员政府向公民学习，也是参与式治理非常重要的方式。

在社会心理学意义上，这种参与可以有一种主体意识，可以很好的消除我们今天普遍感觉到失望甚至绝望的无力感。

假如每个人都感觉到无力，那些所谓的有力者你们所出台的决策，你们所发布的法律，在我这里我也可以用一个弱者的方式去抵抗。《弱者的武器》这本书中恰好从很多方面揭示了这个问题。 我把它叫做社会治愈功能，我们的社会今天有很严重的心理疾病，我觉得参与真诚的沟通也是一剂良方。我觉得应该是强调对抗和合作的统一，前面强调利益的多元，是不是意味着大家的利益要你死我活？我相信政治应该是有某种德行的，并不是强势的利益压迫弱者的利益。合作的机制是我们在未来建设中应该考虑的，那就是为弱者提供必要的政治支持。利益政治还是原则政治，在这个意义上，在原则层面上回答了技术，在原则上我们一定要相信政治是一种利益的博弈，但我们也必须坚持某种基本的原则。要做到这一点，在程序上既要强调对抗和制约，也要强调合作

互动交流阶段

“中国的网民是全世界最有公共精神的”

主持人：非常感谢王老师的演讲。王老师的演讲给了我们很多希望。作为一个记者，我曾经到西部、中部、东部做采访，发现经济发达地区和不发达地区会有一些差异，比如，在东部尤其是江浙一带，他们的官员是可以和公众坐在一张桌子上谈话的，比如浙江台州、温州的民主恳谈，做参与性公共预算的实验。而在中部省份，比如湖南，官员和百姓是很难坐在一张桌子上协商事情的。在西部就更不用说，政府是一个全职的父亲，与百姓之间几乎没有对话的平台，没有对话的机会。这也从另外一个角度注解了王老师今天讲的问题。关于治理模式的变革，相信在座有很多需要和王老师交流的问题，以下是自由提问时间，请尽量简短地提出你的问题。

Q1：在现有的政治框架下没有公众集体利益诉求的表达渠道，我们如何从制度上给民众以利益诉求表达方式的路口？参与治理模式有几个关键点，一个是知情权，一个是监督权，还有话语权。现在网络是一种很强大的力量，如何培养网络上越来越多的理性声音，来增加公众参与的力量？

王锡锌：回答第一个问题。我们的渠道过去的确是很匮乏的，原来民众诉求表达的渠道宪法上写的是通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会来参与国家的治理，但是我们不知道我们的代表和我们有什么关系，比如说我就不知道谁是我的代表。真正利益表达的途径在原有的制度下只是被假定了，它能否实现这可能是一个问题，很多人都觉得它应该是一个否定的答案。

参与治理模式中，表达权是非常重要的，十七大报告提出的“四权”，我把它称为新公民四权。表达权的落实，最直接的是要看你提供哪些渠道让别人去表达，这个渠道不是仅仅说了话就走，而是说了话得有后续的工作，比如说回应。因此在这方面的确是一个制度建设问题。

从实践中来看，表达权行使的方式，包括各种各样的征求意见，现在在走向制度化。比如说我们中心跟广州市政府合作，出台了全国第一部政府规章，制定了公众参与办法，这是一个地方性的规章。《规章》里规定政府在制定重大决策、规范性文件过程中，必须要有足够的时间将草案公布，然后由公众来发表他们的评论，提出他们的意见。而且，政府必须要对这些意见进行归纳，做出回应。当然还有一些其他的路径，比如说媒体，特别是你说的互联网，可以说互联网在很大程度上改变了中国交流和沟通的模式。

第二个问题。我个人认为中国互联网在政治层面参与上水平是很高的，也表现出足够的理性。至于有时看到公众表达有情绪这是太正常不过了。要知道在庄严的议会大厦中，议员们都穿着笔挺的西装，戴着领带，他们尚且还动手。你只需要看指出的问题是不是真实的，讨论是不是有逻辑的。网络参与有相互学习的过程，我的总体评价是中国的互联网、中国的网民是全世界最有公共精神的。

Q2：您讲到包括参与式治理模式在内都是通过微观形式来实现治道与治术的，您在强调这些微观改变的重要性，但是，到底能不能通过微观上的改变来实现宏观的改变，也就是制度的改变？

王锡锌：政治可以分为宏观政治和微观政治，宏观政治是结构性，微观政治是日常化的。在民主意义上也有宏观的民主。不论怎么样，在微观层面上如果我们身边这些事情没有管好，就算你有一个宏观的治理结构，比如说宏观的民主，基层的治理其实还是要靠自己。我后面有一部分内容就讲到了你说的问题，中国参与式治理真正适用的空间在哪里？我认为是在县级政府以及县以下的政府。一个大国对治理者来讲，他们可以画出宏伟的蓝图，但在县及县以下的政府让他们自己去治理自己好了。他们自己治理好了，这个国家就治理好了。回应你的问题，微观制度的改变并不必然的在逻辑上可以推导出宏观结构的调整。但是，假如这些小单位能治理好，人民是生活在微观政治中的。

在美国，他们告诉我，真正的政治在这些小镇中。他们自己来管理。我的结论是，微观并不必然推动宏观变革，但是微观改变了整个国家民众的生活方式。在这个意义上，我比较赞成一“宪政即县政”的提法，如果我们能够把县的治理都做好，那国家宪政也可以做好了。

在行动的层面上，我们中心在湖南长沙县做了一个县域治理的试点，尝试在县级政府治理模式上做一种调整。如果做好了，第一步首先在湖南推广。湖南推广好了，其他地方也可以推广。甚至我觉得不是只有一种模式，而是应该有很多种模式，但它基本的核心应该是一致的，那就是每一个人的生活应该由他自己能够产生影响，而不是受他者影响

组织化有利于公民有序参与

Q3：您讲到参与式治理模式中有一句话，是通过公众参与来表达一定的诉求，美国是通过特定的社会团体来代表特定的人群向政府表达一些意愿。在中国，社会团体鉴于设定的程序比较严格，而且即便是有一定的团体，基于一定的原因，它也不太可能代表这些群体说一些话。在实际工作中政府制定决策的时候主要是通过网络向市民征求意见，但网民只是公民的极少部分，其他的群体的利益诉求如何表达？在当前公众参与的模式下，还有哪些渠道是需要着重扩充的？

王锡锌：您讲到的问题可以聚焦在一个领域，那就是中国社会目前远没有达到公民社会的状态。从社会学的分类来说，应该说我们现在所处的是大众社会。大众社会就是每个人都是原子化的方式存在的，都是个体，没有有效的组织起来。组织化程度非常低下，也是非常危险的，有的学者指出大众社会是政治集权的土壤，他可以很容易的进行社会动员。但大众社会的另外一个危险就是通常他没有组织起来，所以会以非常情绪化的方式来行动。你想关心政治，但政治不关心你，你想关心利益，但利益也不关心你，这时你就会产生心理的挫败感，解决的办法就是组织化。

中国也有组织，民政部门登记的社团组织优30多万个，相比于13亿人口来说，30多万个的社团组织显然是远远不够的。但也有数据表明中国实际上存在，但并没有到民政部门登记注册的组织大概是320多万。即便是320多万个这样的组织，目前中国的组织化程度还是非常低的。如果我们去观察这些领域，这些人的诉求如何表达，利益如何保障，如何去消解他们的政治无力感，其实还是要鼓励这样一些有相同利益的个体，把他们组织起来。

总书记在十七大报告中多次强调了公众参与，当然他讲的参与还加了一个限定词，叫有序参与。我认为有序参与的确是参与的关键所在，但如何做到有序，其中一个最重要的条件就是组织化。因为个体化参与是效率很低的， 而且很难用一种秩序的理性化的方式进行。

组织化的进程，不仅仅是在技术层面上改进提升公众参与的效率，推进有意义的公众参与的前提，而且对于我们今天正在讲的社会转型来讲，它也正是应有之义，是关键，没有这个社会的根本情况是不会发生变化的。

Q4：你今天在报告里提到一个观点，关于衡量政权合法性经济发展的绩效标准，您怎么去认识一个国家经济发展的真实性、有效性？你是否认为我们国家这些年的经济发展是真实的、有效的？ 还有，经济发展和人权保障两者之间的关系，衡量一个国家政权的合法性究竟是经济标准还是人权标准？

王锡锌：您提的问题都是非常重要的，也很宏观。首先我不认为我自己有资格去评价现在经济发展到底好不好，我不是做宏观经济的，在这方面非常欠缺专业性的知识。

绩效合法性作为评价统治的视角应该说它只是在治术层面上，也就是说治理在技术层面上到底产生了什么样的效果。比如我们用经济指标来评价我们干的好不好，但还有人提出另外一个问题，就算漂亮数据背后真实的经济发展也很漂亮，这些都是真的是不是意味着我们的统治就很好了呢？也不一定，因为依然还是要回应一个政权的最终目标是什么。比如说你是把民众的福祉，把民众对某些价值的追求和实现当作根本目标，还是只是由一部分精英定的目标然后你朝着这个目标去走。

我想绩效评价只是解决了这一套统治制度系统是否有效的问题，如果你想判断这种效率是我们想要的还是讨厌的，就是前面讲的治道问题、价值问题。有人说前苏联政府是最有效的，也有人说纳粹德国政府是最有效的。通常来说绩效的评价并不是最有效的评价，我讲的时候是说我认为绩效评价必须是治道和治术相结合才有意义。

Q5：当今中国有一个现状贫富差距特别大，在零和博弈的情况下,参与治理式还能不能实现？

王锡锌：参与式治理的确需要很多的条件，因为我们所有的改革都是对利益格局的调整，改革有的时候是可以用一种所谓的增量改革的模式，增量改革有时是容易被大家接受的。有的时候是双赢，可以把蛋糕做大一点，大家就能多拿一点，这时改革的推进是比较容易的，因为大家都从改革进程中得到了好处。但是有很多时候改革就是一个存量，它是一个对存量进行重新分配的问题，这时存量改革就是你说的零和博弈。应该说改革的攻坚阶段许多都是存量改革，实际上是对基本的游戏规则进行调整。这时改革的难度很大，所以我们有时讲改革的攻坚期或者改革进入到进一步深化阶段。

说要去推动改革，主力主要是既得利益者，或者说在分配中 更占优势的利益集团。以政府改革作为例子，假如我们管理体制、管理模式的改革要在某个决策层中落实，通常决策者、强势的利益集团或者说公众尽管人数很多但很分散，这个改革要做一个新的调整，有些人多拿了以后要吐出来，他当然不愿意。问题是改革如果要真正的推进，就是要改变那些一小部分人不愿意看到的情形。假如改革的主导权、决策权和话语权正好在那些人手里，那改革可能是很难推进的。或者即使发生了改革，但是是换汤不换药的。

最近的一个例子就是杭州的公车改革。我们现在批公务用车已经批了很多年，国家每年在公车方面大概要消耗2000亿。大家都说要改，改了之后大家还在骂，因为改了以后是厅级干部每个月补2600元。现在许多人就问了，改革确实是他自己主导了，设定了新的模式，以后每个月可以多2600元，这就是车改带来的好处。这样的改革的确带来很多问题，因为它是改革者既当运动员又当裁判。

简单回应你的问题，在零和博弈的情况下，利益此消彼涨，利益的冲突会更加的直接。我觉得改革的推进有两个问题，第一个是谁来推动的问题，第二个是如何设计公正程序的问题。谁来推动？如果你依靠既得利益者来推动，改革改完要么推动不了，要么改来改去都是对他自己有利的。因此我们强调改革的透明，比如说信息的提供应该是由外向内、自上而下的过程，而不是原来内部主导的自下而上的过程。当然也要有程序，不能够由利益当事者自己去设计改革方案。因为博弈论都是把人假定为经济理性动物，这种博弈中我当然要让自己的这块蛋糕更大，我少拿了，别人就多拿了，因此当事人在改革中应该做利益的相关者，而不能成为利益的决策者，更不能成为决策的制定者。

主持人：到该结束的时间了，还有问题的网友，请在讲座结束后再找机会和王老师交流。谢谢王老师，谢谢各位网友。燕山大讲堂的理念是“培育理性精神，开启公民社会”，感谢各位的积极参与。

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