学习时报：寻求民主实现形式的最优次序与重心

学习时报：寻求民主实现形式的最优次序与重心

作者：程竹汝   来源：学习时报    来源日期：2011-1-18

　　在当代中国政治发展的民主方向上，人们关于民主重要性的认识已经达到了相当的高度。党的十七大报告提出的“民主是社会主义的生命”命题就代表了这一认识的高度。其意即社会主义事业的发展是不是可持续的，是不是有生命力的，取决于社会主义民主的实现程度。也就是说，民主是社会主义事业可持续发展的一般条件。对民主重要性的认识是必要的，因为它常常是取得社会共识的一个前提。接下来的追问当然是如何才能实现民主的现实发展。

　　对今天中国政治发展而言，重要的是民主实现形式的发展。综观数百年来人类社会的民主史，我们可以从中分辨出以下数种能够有效表达民主的形式：选举民主、议会民主、参与民主、协商民主等。在民主政治的实际运行过程中，上述民主实现形式各有其自身独特的意义。选举民主的意义主要在于为政权提供合法性；议会民主的主要意义在于权威决策；参与民主包括协商民主的意义在于影响公共政策。事实上，这些民主实现形式在我国的现实中都是存在的，并且在党的代表大会报告中也进行过直接或间接的概括（人民民主通常包含着代议民主和参与民主、协商民主三种形式）。由于各种民主实现形式的意义具有独特性，所以它们都是不可或缺的。但是，又由于其各自的历史前提存在差异及其同社会秩序的关联程度不同，各种形式的现实发展也表现出了不同的情形。一定意义上讲，现代社会的所谓政治发展特色也就是上述民主实现形式表现出的不同的结合方式。在科学发展的意义上，当前中国的政治发展，重在寻求民主实现形式的最优次序，对各种民主实现形式的建设必须有战略、有重点地进行。

　　选举民主的发展应特别讲究战略和策略

　　选举是民主的首要实现形式，是政权合法性的基础。选举民主程度低是西方舆论把我国排除在民主国家之外的主要理由，其实也是国内许多人对我们眼下的民主缺乏自信的原因之一。民主的首要实现形式不仅意味着选举绝不是可有可无的，而且特别意味着它是其他民主实现形式的重要基础，对其他民主实现形式存在着一定的影响。但是，在各种民主实现形式中，选举民主又是与社会秩序关联程度最高的，加之我国超大的选民规模、现代选举文化的缺失等，这些现实性因素又使得选举民主不可能在短时间内得到充分发展。就经验而论，发达国家的选举民主多是建立在社会竞争和冲突这种相对较大的社会代价基础上的，常常表现在发展进程中社会冲突加剧、政局不稳，以及竞选时社会资源的大量耗费。在中国这样一个超大规模的社会中引入这样的制度是相对困难的一件事情。单就经验认识而言，以社会竞争和冲突为基础的选举体制，其社会代价与社会规模是成正比的。社会规模越大，这种体制运作的代价就越高，体制运作所需的制度性的、技术性环节就越多，而每一环节都会在实际上影响这一体制的实际社会效果。这两方面的因素相叠加，可能使这种体制在相当长的时间内很难达到它的目标。

　　就此而言，选举民主所涉及的以下三个问题将会长期困扰我们：一是直接选举的范围问题，即狭小的直接选举范围与民主政治发展的矛盾问题。在选举制度的选择上，直接选举受制于一系列客观条件的影响，当然也受制于我们对这些客观条件的判断。二是选举的竞争机制问题，即选举的动力机制与政治秩序的矛盾问题。就选举的本意来说，选举就是择优，这要求对候选人进行较全面的比较。而要做到这一点，除了在选举中安排竞争机制外不可能再有其他办法。但是，竞争就会产生矛盾，矛盾就会影响秩序；矛盾失去控制还会导致政治危机。三是选举的实际政治效应问题，即选举的实际意义与选举的规范意义之间的矛盾。从理论上来说，选举制度所要达到的实际政治效应是多重的：首先是为政府权力提供合法性；其次是为公民参与公共政策选择提供机会；再次是为公民监督代表和政府提供动力。在我国选举的实际过程中，由于缺乏相应的机制，选举充其量只为政府权力提供了有限的合法性；而公共政策的选举效应没有充分显现出来。也正是因为这一点，既影响了公民参与选举的热情，也影响了他们监督代表的动力。

　　发展选举民主，一方面，我们必须从战略上重视选举民主的相关条件建设。选举民主是我们政治发展的目标之一，但必须有序地推进。这包括：继续推进基层自治意义上的选举，培育民众直接选举的意识和能力；在目前直接选举范围内，有限（有序）、渐进地引入竞争机制。另一方面，我们必须优先发展成本较为低廉的其他民主形式，民主并不等于选举，其他民主实现形式同样也是重要的。

　　代议民主的发展重在充实与开发现有制度资源

　　在各种民主实现形式中，人民代表大会所展现的代议民主是我国最正式、最具核心地位的民主形式。所谓最正式，是指它是由宪法确定的人民主权形式；所谓最核心，是指与其他民主形式相比较，它处于核心的地位，它的发展对我国民主政治具有极其重要的意义。概括起来讲，人大的民主功能有三：一是授权，即将人民授予的由人大集中行使的抽象政府权力转换为具体的政府权力：如立法、行政、司法、军事等；二是代议，即代表、平衡社会的各种需求并将其转换为权威决策；三是监督，即保障上述具体政府权力的行使及权威决策的推行符合授权的目的和原则。这些功能的充分发挥是以人大的各种民主机制为前提的，就此而言，我们可以看到我国代议民主存在着巨大发展空间。比如，在人大与社会的关系上，各级人大及人大代表与社会的联系尚不够紧密，社会中的各种利益表达进入人大的机会甚至远不如其他的制度通道（如信访）；在人大集体行使权力的场合，积极活泼的讨论、辩论、批评氛围仍较为缺乏，或者说，作为代议机关所必然要求的民主工作作风明显不足；在人大与“一府两院”的关系上，监督弱化又是一个长期存在的问题，审议报告和质询是人大监督的基本制度，而在改革开放以来人大制度正常运转的六届全国各级人大会议中（约9万余次会议），工作报告未被通过的仅2起，而且针对的都是法院的工作报告；这期间质询案虽然从无到有，影响越来越大，但在数量上仍然属于个案。

　　在各种民主实现形式中，人民代表大会所展现的代议民主其独特意义不仅在于它是我国最正式的、最具核心地位的民主形式，更重要的在于它是体制内的“存量民主”与“增量民主”的交错与衔接之处，因此，上述人大民主空间的开发将使我国民主政治的面貌出现重大改变甚或焕然一新。

　　协商民主的发展重在夯实基础和拓展空间

　　所谓协商民主是指政府与社会各方就公共政策进行对话和讨论，以达成政策共识的活动。在我国协商民主是有传统和基础的，是制度化的。观察改革开放以来中国的政治发展，就增量民主的维度而言，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度数十年来的发展应是一个集中的体现。首先，对制度内主体性质的认识与时俱进：中国共产党的地位从革命党到执政党；民主党派的性质定位从民族资产阶级、小资产阶级政党到社会主义劳动者、拥护社会主义的爱国者的政治联盟，再到参政党；参加人民政协的界别从传统行业到社会新阶层的拓展；政协委员的社会身份从被团结的对象到社会精英。其次，对制度的组织载体人民政协的认识有所深化：人民政协从传统的统一战线组织到参政议政的重要场所，再到中国政治体制的重要组成部分和社会主义民主的重要形式。再次，对制度本身的认识有了一个根本性的变化：从统一战线制度到具有中国“特点和优点”的政治制度，再到中国基本政治制度。

　　总体看来，在当代中国政治制度体系之中，相对其他制度而言，没有任何一项制度像中国共产党领导的多党合作和政治协商制度那样，在实践中展现了如此明显的增量轨迹和认识上发生了如此大的变化。追溯这一变迁的动力，首先是由于改革开放使得中国社会的政治观念发生一定程度的改变，从而开启了在现代政治文明基础上与其他政治模式进行对话的进程。其次是由于伴随着市场经济发展所引起的执政党、国家和社会三者关系的适应性变化和调整。原来执政党与国家高度整合的体制和状态必须为社会释出一定的空间，反映到政治制度上就是必须发挥执政党之外的其他社会力量的作用。再次是由于新中国的政治制度运行时间不长，作为最大的发展中国家，它的国体——人民民主专政和政体——民主集中制之间还存在一定的张力和不适应，当这种不适应遭遇到改革开放和市场经济释放的社会力量之时，制度发展的一个重要方面就指向了一定程度上能够整合社会力量且具备一定历史基础的制度：中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。

　　在政治制度史上，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是一项非常年轻的制度，它的内涵正在实践中逐渐展开。其中，人民政协存在巨大的拓展空间。从代议理论来看，与实行两院制的国家相比较，人民政协与两院制议会中的上议院（参议院）有一定程度的相似性。其实，人民政协与西方国家的上议院最大的区别在于是否享有法律上的国家权力，显然，人民政协不享有这样的权力。但是，把人民政协和人民代表大会放到政治过程的视野来看，应该说它们都发挥着代议的作用。

　　参与民主的发展重在保障利益表达的有序与畅通

　　所谓参与民主就是人民群众通过各种方式对公共事务表达自己的意见和主张，目的在于影响公共政策。在广义上，它与利益表达是大致相同的一对概念。根据表达的内容，政治参与可分为两类：一类发自于自身直接的利益需求，叫利益参与；另一类发自于对公共利益的需求，叫公共参与。党的十七大报告要求：“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。”与其他民主实现形式相比，参与民主的独特性至少有二：一来它是最接近民主本源即直接民主的一种民主实现形式；二来它是日常生活意义上的、随时可以表现的民主形式，而不是像选举民主那样要受任期的限制或像议会民主那样要受集体行动的限制。

　　从理论上来说，政治参与的方式有多种：制度内的、制度外的，个人性的、组织性的，制度化的、非制度化的等。在既定的时期相对这些方式，人民对政治的影响可以被看作是一个常量。也就是说，当人民有较充分的机会通过制度内的方式进行利益表达时，他们就不会倾向于选择制度外的方式；当通过个人的利益表达方式可以产生效果时，他就缺少进入组织的动力；同样，当制度化的利益表达方式处于主流状态时，人们就不必要诉诸非制度化的方式。一般来说，由于制度内的、组织性的和制度化的政治参与方式在很大程度上解决了参与的有序性和有效性问题，所以应该成为参与民主的发展方向。一个社会越是为人民影响政治提供了较多的制度内通道，允许，至少容忍较高程度的组织性参与，并设定了较周延的制度化参与的程序条件，它的民主政治程度也就越发展。

　　一段时期以来，我国的政治参与形势出现了较为复杂的局面：伴随着暴力的群体性事件时有发生，信访中的缠访、闹访不断增多。有序政治参与面临考验。政治参与的“有序”成为政治生活中的一个焦点问题。那么，什么是政治参与的“有序”呢？一般而言，所谓有序政治参与就是不能对既有的生产、生活秩序产生否面影响的参与。具体来说，界限大体有三：一是有序的上限，即符合政治参与的管理秩序。比如集会游行要经过批准，信访要遵守程序等。二是中限，符合社会一般的法律和道德秩序。比如即使未批准的集会也不能堵塞交通，即使未遵守程序的信访也不能够以自虐的方式进行要挟。三是底限，即任何政治参与的方式都不得使用暴力。理想中的有序是上述三个界限的统一。

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