郑永年：中国十二五规划的执行主体是谁？

郑永年：中国十二五规划的执行主体是谁？

作者：郑永年    来源：联合早报    来源日期：2011-1-18

　　在经济层面，中国第十二个五年规划的主题是经济结构性调整，其目标概括地说有两个，一是可持续的经济发展，二是社会公平。这个定位非常合乎中国社会的现状。很多年里，中国经济结构性失衡。这种失衡性结构在促成高经济发展速度的同时使得经济整体越来越显得不可持续。再者，失衡的经济结构也导致了社会的不正义和社会公平的流失。在结构失衡的情况下，经济发展速度越高，社会不公平就越严重，因为财富流向了少数社会群体。而社会不公平反过来又会严重制约经济的发展。一旦社会不公平导向社会失序，那么经济秩序也难以为继。结构调整无疑是第十二个五年规划期间中国改革政策的重中之重。

　　第十二个五年规划也勾画出如何调整经济结构的蓝图。但是，这里还有一个最为关键的问题需要回答，即这个规划的执行主体是谁?这个问题不搞清楚，一个具有良好愿景的规划有可能走向反面，就是说，不仅不能改善经济结构，反而恶化经济结构。

　　围绕着第十二个五年规划，角色主要包括政府、企业和社会。其中，政府占据最主要的地位。政府是决策者，也是资源分配者。政府通过分配资源给企业执行规划。企业应当是规划执行的主体。而社会既是参与者也是受影响者，就是说，规划谁来执行、如何执行、执行情况如何都会影响到社会，例如，规划的执行是否使得社会更公平了还是更不公平了。

　　很显然，作为执行主体的企业非常重要。但是企业里面又可以分为国有部门和民营部门，在一些领域还可以包括外企或者合资企业。第十二个五年规划涉及到政府庞大的经济尤其是财政资源的分配问题。这尤其表现在政府界定的新兴战略产业。政府庞大的资源导向什么类型的企业，是国企还是民企，这不仅对经济结构会产生很大的影响，而且对收入分配(因此是社会公平)产生影响。

　　政府资源导向何处?

　　第十二个五年规划期间，政府资源导向何处?因为政府的目标是调整经济结构，那么就需要看现在的经济结构如何?在回答了这个问题之后，就能比较容易了解政府资源应该导向何处的问题。说到经济结构，人们大多首先会注意到三大产业，即第一、第二和第三产业。这三大产业之间的关系也是第十二个五年规划所强调的。这个意义上的经济结构固然重要，但就社会公平来说，国有企业与非国有企业之间的平衡，大型企业和中小型企业之间的平衡，政府与市场之间的平衡更为重要。(当然，这里还有中央和地方关系的平衡。)

　　中国的现实是，国有企业和非国有企业之间、大型企业和中小型企业之间、政府作用和市场作用之间存在着严重的失衡状态。在调整结构和分配资源的过程中，不仅要照顾到三大产业之间的关系，更需要这些关系的平衡。实际上，三大产业之间的关系主要还是由经济因素本身或者经济规律决定的，政府的作用比较有限，而政府则可以在平衡后面这些关系方面扮演非常重要的角色。当然，这个角色既可以正面的，也可以负面的。

　　中国的经济改革是要从计划经济转型成为市场导向的经济。上世纪九十年代的改革，尤其是“抓大放小”的改革，主要目标是要达成国有企业和非国有部门之间、大型企业和中小型企业、政府和市场之间的平衡。在很大程度上，中国也达到了这些目标。也可以说，这些平衡也是中国经济的常态。

　　但是，2008年开始的全球性金融危机有效地破坏了这些平衡，使得中国经济结构进入非常态或者失衡状态。和其他政府一样，为了有效应付危机，中国政府聚集了巨大的经济资源。而政府只是决策者，而非执行者。政府通过分配经济资源给企业或者其他组织来实施其救市计划。美国是金融危机的肇事者，为了救市，政府使用了其所能动用的机制，包括金融和财政杠杆。庞大的资金首先导向了金融机构和一些企业。中国政府在这方面较美国更有优势，因为除了金融和财政杠杆之外，中国还具有有效的经济杠杆，就是国有企业。

　　在危机期间，很容易理解政府的干预。不过，如果政府干预过度或者过度使用(甚至滥用)杠杆，也会物极必反，导致另一类危机。现在看来，中西方都面临这个问题。在西方，政府动员的庞大的经济资源流向金融机构，比较有效地阻止了危机的恶化，在很大程度上也使得西方从危机的阴影中走出来。但是金融机构等毕竟是既得利益，它们挟持了政府的救市计划。政府必须拯救它们，因为它们“太大而不能倒”。如果它们倒下，就会导致更大的危机。但是一旦它们挟持了政府的救市计划，那么就会转而追求私利，而不会考量国家的总体利益。这是美国现在所面临的困境。因此，在欧美，人们不仅对政府的干预计划有争议，而且也早已开始讨论政府“退市”计划，尽管欧美经济体仍然处于危机之中。

　　就危机造就既得利益来说，中国较之欧美面临更大的问题。中国自己没有金融危机，政府的主要任务是抵御西方金融危机对中国经济的冲击。中国政府同时动用了金融、财政和国有企业杠杆，比西方更有效地抵御了危机的冲击，使得中国即使在危机期间仍然取得了快速的经济发展。

　　但同时也要看到，和西方的政府干预一样，中国的政府干预也制造了庞大的既得利益，而且是比西方更为强大的既得利益，更难应付。政府过度使用国有企业、金融和财政杠杆。国有企业在金融危机之后大扩张，不仅在其原来的领域扩张，而且扩展到其不应当去的领域，大大挤占了民营企业的空间。国有企业存在的本来意义就是在国家的具有战略性领域占据主要地位，以提升国家的国际竞争力。但现在国企的性质已经变了，只要有利可图的地方就有国企。最近一项统计表明，500家民营企业利润的总和不及两家国有企业。这表明了问题的严重性。财政杠杆的过度使用导致大量的经济资源导向那些可以产生GDP的领域，而没有流向那些真正需要财政支持的社会改革领域如社会保障、医疗卫生、教育和房地产等。金融政策尤其是货币政策的过度使用导致诸如流动性过剩和通货膨胀等问题。中国目前所面临的大多数经济问题和这些杠杆的过度使用是分不开的。

　　中国财富差异的一个重要根源

　　国企的扩张在导致了国有部门和民营部门之间的失衡的同时也导致了另外两个不平衡，即大型企业和中小型企业的不平衡，政府作用和市场作用的不平衡。大型企业，主要是国有企业越做越大，并不是因为其技术创新或者管理水平的提高，而是依赖其行政和政治权力的垄断。这必然导致国有企业大肆侵占中小企业的空间。同时，由国有控制的金融系统也倾向于服务于国有大型企业，而对中小型企业没有多大兴趣。中小型企业面临着恶劣的生存环境。

　　在这样情形下，政府和市场也必然失衡。国有部门不根据市场规则来运作，政府对其的控制也很难通过市场机制，行政甚至政治的方法就变得不可避免。政府动用行政和政治越频繁，市场机制就会越扭曲。市场经济建设已经数十年，但无论是宏观调控还是微观价格控制都还必须使用行政手段。西方市场经济之下的规制型政府对中国来说还是遥远。实际上，在国有企业和政府之间还存在着非市场关系的情况下，要建设一个规制国家基本上不可能。

　　在所有这些关系失衡的条件下，社会公平就消失了。长期以来，人们谈到社会公平的时候，大多强调二次分配。二次分配尽管很重要，但是社会公平更需要一个可以导向社会公平的经济结构，也就是初次分配。初次分配是结构性的。只有在结构上满足了社会公平，那么二次分配就是个补充。但如果初次分配失败了，二次分配就会无济于事。中国的情况是，经济结构没有解决社会公平问题，而二次分配更是被既得利益所掌控，因此导致了更大的社会不公平。

　　经济结构必须能够提供社会公平的基础条件。无论是发达国家还是发展中国家，政府都会把重点放在中小企业的发展上，因为中小企业在提供就业和缩小收入差异方面扮演一个决定性的角色。尽管中国有关方面也有这个认识，并且也有很多有利于中小企业发展的政策，但在大型(国有)企业和中小型(民营)企业严重失调的情况下，这些政策很难实施下去。

　　同时，国有企业实际上很难说是国家所有，在很大程度上，是掌控国有企业的人所有。理论上说，国家对国有企业拥有所有权，而管理者只是执行者，但在实际运作过程中，管理者似乎成为了所有者，而作为所有者的国家则很难对国有企业拥有实际的影响力。国有企业赢利了，管理者就可以进行内部分配;而如果亏损，就会要求纳税人的钱来帮助它们。所以，国有企业至少在三个层面产生了社会不公平，一是挤占民营企业的空间，二是内部私有化(私分利益)，三是通过行政和政治权力转移社会财富。如果从国有企业的地理分布来看，不难发现，凡是国有企业占主导地位的地区，收入分配情况都是非常糟糕。例如北京、河北和天津周边有多少国企，但那里又有多少贫困县呢?国有企业实际上是中国财富差异的一个重要根源。

　　如果考虑到现实这种结构性失衡和社会不公平之间的关联，那么第十二个五年规划应当如何实施也就有了明确的方向。在十二个规划期间，经济资源导向什么部门就决定了中国未来的经济结构和社会公平。如果经济资源还是像2008年金融危机以来的方式导向国有部门或者其它记得利益，那么五年之后，中国经济结构失衡更会加剧，必然是一个充满危机的结构。届时，既得利益变得更加强大，全方位占据中国经济的各个领域，最终导致经济的全面衰退和社会的严重不公平。

　　但如果政府的资源分配可以超越既得利益的压力，而是着眼于结构的平衡，把国有企业限制在一些对国家具有真正战略意义的领域，大力扶植中小型企业，大力推进市场的作用，那么五年之后，中国经济就会出现一个相对平衡的结构。只有实现了结构上的平衡，经济的可持续发展和社会公平才会是可能的。如果要实现这两个目标，那么十二五规划就不能回避而是要直面执行主体的问题。

　　作者为国大东亚所所长，文章仅代表个人看法

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