张曙光 赵农：决策权的配置与决策方式的变迁——关于中国农村问题的系统思考

　　同样，国家对于农资经营的卖方垄断，也并未给农民带来实惠。在1985-1999年的15年间，农产品收购价格指数超过农业生产资料价格指数的只有5个年份；尤其到如年代，除1994年外，前者均低于后者。由于农产品价格构成农民收入的主要来源，而农业生产资料价格则是农业成本的主要部分，因而，在国家的双重垄断下，种植业净收益呈下降趋势。

　　由于国家的双重垄断，一方面，导致农产品价格的过大波动，在通货膨胀时期，农产品价格的上涨一般快于农村工业品，而在通货紧缩时期，农产品价格的下降又大于农村工业品，农产品价格指数的最大落差高达52.1个百分点，而农村工业品的价格落差只有21.4个百分点。另一方面，造成工农业商品价格的“剪刀差”在近几年有不断加大的趋势（如表1所示）。

　　垄断必然导致效率损失。尤其是制度性进入壁垒下的国家垄断，不仅遏制了包括农户在内的民间经济生长与发展的空间，而且使国有粮食企业、供销合作社、农资公司等垄断组织长期处于低效运营状态。长期以来，国有粮食企业依仗“两头吃”（一头吃农民，一头吃国家财政），加重了管理不善、缺乏活力、效益低下等国有企业的通病，大多数基层粮站和粮管所在粮食收购时存在着压级压价、克扣斤两等侵犯农民利益的现象（胡小平，1999）；至于粮款兑现慢和服务态度差，则成为“家常便饭”。供销社名为合作企业，实则官方机构。它在农产品收购和农资供应中，两头充当国家垄断的实施者。它所属的棉花加工企业，亦成为垄断保护下特殊与既得利益的享有者。

　　国家垄断最终要给国家自身构成损害。每年巨额收购资金的支付和农产品收储企业的亏损，不啻加重了国家财政的负担。以国有粮食企业为例，截止1998年，6年累计亏损高达1200亿元。压力有可能转化为变革的动力，但并不能决定变革的方向。面对棉花供求矛盾的加剧，国家并未坚持原有的改革方略，而是于1994年退回到更加僵化的“三不放开”（不放开棉花经营，不放开棉花市场，不放开棉花价格）和“两个统一”（国家统一定价与供销社统一经营）的垄断体制[18].有人指出，国家调节棉花供求实施“松时放，紧时收”的方式，是由于“重视市场对过剩的调节作用，但不大相信市场同样可能对相对紧缺进行有效调节；过剩时市场化，紧缺时则以垄断相诉求”（卢锋，2000，pp.9）。其实，这不仅是一个思维方式问题，松时放，即过剩时推进市场化，实际上是让农民承担政府先前决策造成价格下跌的风险和损朱，而紧时收，重回垄断经营，则意味着政府企图垄断价格上涨的收益。

其实，垄断集团对其既得利益的维护，是左右上述思维和决策模式并造成农产品流通体制改革进退的根源之一。在粮棉相对丰裕数年后的1998年，我国再次推出粮食流通体制改革，实行政企分开、储备与经营分开、中央与地方责任分开、新老财务帐目分开，完善粮食价格机制[19].应当说，将储备与经营分开、并将国有粮食企业推向市场不失为明智之举，它是我国粮改的必经之路。然而，出于对国有粮食企业利益及国家财政压力的考虑，实现这一目标的具体手段则是以推行粮食收储企业顺价销售为主的所谓“三项政策”。显然，若要彻底做到顺价销售，势必要求国家对于粮源及销售渠道的控制更加垄断化（比如，按保护价敞开收购粮食，严禁私商直接到农村购粮等等）。这种以强化垄断而非竞争的方式来消除垄断，不仅在道理上是滑稽可笑的，(点击此处阅读下一页)而且其结果必定是一相情愿的。顺价销售做到与否姑且不论，按保护价敞开收购粮食，导致国家储粮比例的进一步上升、储粮质量的降低、财政粮食收储支出的加大。同时，它还使国有粮食企业的低效率性质得以固化。

　　粮食和棉花的确是关系到国计民生的重要物资，国家保持一定比例的战略储备并对价格予以稳定性的调控，不仅无可厚非，而且十分必要。但是，这并不能成为国家实施双重垄断的理由。如果说改革初期国家计划低价售粮尚须以相应的粮源作保证，那么，当粮棉的最终消费已经摆脱了“定量”控制，这种双重垄断则失去了任何积极的意义。所以，仅仅是放开价格、分开职能、在国家垄断的格局下拓宽经营渠道（比如，允许供销社及其棉花企业、农业部门所属的种棉加工厂和国营农场、经资格认定的纺织企业直接收购、加工和经营棉花），还远远不够。农产品流通领域中的制度性进入壁垒必须打破，国家及其所属机构应当从农资经营和粮棉收购环节逐渐退出，通过储备粮棉的市场吞吐实现价格调控。只有这样，才能彻底改变国家双重垄断的格局，还给农民一个完整而非受限的生产经营决策权。

　　应当指出，国家对农产品的买方垄断和集体地权是导致农户私人决策受限的重要因素，它们之间存在着密切联系：集体地权以某种强制的方式（法定的责任制）和较低的交易费用确保了国家买方垄断的运行；国家的买方垄断则成为集体地权需要存留的真正缘由。这是理解农村诸多问题的关键所在。只要国家买方垄断未被打破，集体地权就不会有根本的变化。

　　2.农村金融市场的政府管制

　　在我国农村，相对于劳动力而言，不仅土地是稀缺的，而且资本也是不足的。如果说土地的稀缺与农村人口的增长和自然条件的限制有关，那么，资本的稀缺在很大程度上是由于体制方面的原因造成的。其中一个主要方面是，政府对农村金融的全面管制，剥夺和限制了农户和企业金融决策的自主权。

　　改革前的中国农村，在人民公社制度下，一方面，由于农民除简单的生产工具以外，几乎没有任何私有财产，只能参加集体的生产和分配，基本上没有什么投融资的权利和需求，另一方面，农村金融机构全部系国家和集体所有，也不向农户个人提供信贷，农户的金融决策及其与金融机构的关系，除了简单的现金储蓄以外，几乎不可能发生任何金融交易，农户之间也很少发生资金往来。改革以后，农民的私有产权得以确立，农户成为独立的财产所有者和生产经营者，投融资的决策权也相应恢复，随着生产的发展和收入的增加，对资金的需求也不断增长。与此同时，农业银行随之恢复，农村信用社也先后实行了以恢复“三性”（即组织上的群众性、管理上的民主性和经营上的灵活性）和经营责任制为主要内容的改革，贷款对象也从集体为主变为农户为主。

　　如果说，80年代农户的投融资决策主要是围绕着土地联产承包责任制的实施进行的，农村金融机构的信贷活动主要是支持农产晶增产和提价的需求，那么，在80年代末和90年代上半期，随着农业生产力的提高和农村经济结构的调整，乡镇企业和农村第二、三产业得到了迅速的发展，农村金融活动的重点也从农业转向非农产业，并在支持非农产业的发展中起了重要作用，农村的资金供求也出现了净流入的态势。这一切是与农户生产经营决策特别是金融决策范围和权利的扩大密切相关的。当时的情况是这样的，一方面，由于地方政府能够利用倒逼机制，增加货币发放，再加上乡镇政府及其官员的担保，很大一部分资金流向乡镇企业，解决了乡镇企业创办的资金问题，因而乡镇企业发展的一大特点是负债经营（周其仁，1997）。与此同时，由于基层政府在土地和资金方面的支持和提供的经营便利，因而在企业的产权结构中，乡镇政府也就占有了一定比例的股权（陈剑波，2000）。另一方面，随着经济主体多元化和经济结构多样化的发展，也要求金融市场和金融活动与之相适应，由于信用社多年官营不能满足农户和乡镇企业迅速发展对金融服务的要求，于是出现了大量的民间金融机构，如农村合作基金会、乡镇企业基金会、农民储金会等，不仅为地方经济发展提供了一部分资金支持，而且成为乡镇企业特别是个体私营企业发展的主要资金来源[20].到了90年代中期及其以后，随着整顿金融“三乱”的进行，政府对金融业的管制不断强化，金融决策出现了集中化趋势，这一点在农村表现得更为明显。首先是机构上的收缩。新设立的股份制银行和非银行金融机构在农村基本上没有分支机构，县以下国有商业银行的机构全部撤销，农村合作基金也全部关闭，小额信贷之类的非政府机构几乎没有，民间金融处于非法地位，农村的金融机构只剩下了一个信用社。其次是农村信用社本身的缺陷（曹力群，2001）。一是名义上的合作金融实际上的官办金融，1996年信用社与农行脱离行政隶属关系，业务管理和金融监管分别由县联社和中央银行承担，由于央行并不把它当作合作金融对待，对其管理越来越多，信用社的依赖也越来越大，官办色彩越来越浓，同时又不允许信用社建立独立的清算系统，限制其经营范围（不准经营财政存款和建筑存款），县联社也不尊重基层信用社的合作金融性质和经营自主权。二是经营机制上的错位和僵化，农村信用社盲目模仿国有商业银行，不愿经营对农户的农业贷款和小额信贷，把资金投放的重点放在工商企业，而又无健全的风险防范；资金来源和资金运用不相匹配，筹资成本高，生息能力弱；管理上干部能上不能下，员工能进不能出，工资能升不能降。三是严重的历史遗留问题，如农行过去直接占用信用社的财产和资金不予归还，地方政府干预下的大量资金无法收回，清理合作基金时强加给信用社的负担等，使之处于与国有商业银行不平等的竞争地位。这一切就在很大程度上剥夺和限制了农户的金融决策权，将农户的投融资决策挤压在一个非常狭小的范围内，并且具有了非法的性质，从而造成一系列严重后果。1）作为农村唯一的正规金融机构，信用社的资产质量和经营状况十分糟糕，1999年末，资本充足率达不到8％的信用社比重超过80％，全国1.3万个农村信用社，资不抵债的超过了1／4.2）作为农村唯一合法的金融机构，信用社不愿和不能向农户发放贷款，农户资金需求的绝大部分仍由非法的民间金融提供（参见表2）。这就为高利贷的盛行打开了方便之门。据调查，农村私人借贷的发生率高达95％，其中高利借贷达到63％，四分以上超高利借贷超过了25％（温铁军，2001）。不仅如此，由于农村的特殊情况，高利借贷的放贷方很多是乡镇和村级干部[21]3）信用社的职能主要不是向农村供应资金，而是从农村吸走资金，再加上邮政储蓄只存不贷，国有商业银行县及县以下机构的净上存，因而，近几年来，从总体上来看，农村资金是外流的。有关方面曾经对此做过一些测算，每年净流出数千亿元，分别占金融机构（2000.9-2001.9）全部存贷款增加额的6.9-20.7％和16.7-50％，相当于农村的全部贷款。

*免责声明：本站文章图文版权归原作者及原出处所有 ，文章内容为作者个人观点，并不代表本网站。如果您发现网站上有侵犯您的知识产权的作品，请与我们取得联系，我们会及时修改或删除。