张曙光 赵农：决策权的配置与决策方式的变迁——关于中国农村问题的系统思考

　　如果土地的使用（权）事实上处于变动之中，如果公共权力可以侵扰农户的私人决策，从而导致其预期的不确定性，那么，减少农业的长期投人就会成为农民降低或规避经营风险的理性选择。农业的长期投入主要包括修建灌溉与排水设施、平整与深耕土地、使用有机肥料、建造温室大棚、发展园林经济、以及采用新技术等方面。显然，农地单位面积的稳产与高产，在很大程度上取决于农业的长期投入。这或许是前述国家诸项农地政策的根本出发点，即根据自身偏好，在保证集体地权的基础上，试图通过对于公共权力的适当限制和农民土地使用权的保护，模拟出一个有利于农业长期投入的环境和条件。

　　然而，只要集体地权的存在对于国家而言是必要的，就总会形成国家和集体（代理人）之间相互博弈的某种均衡。国家博弈的支付取决于集体地权的存在给其带来的净利益、诸项政策（或法规）的效果和实施（包括履行与监督）成本；集体代理人的支付则取决于其决策和行为的净收益。这意味着，如果集体代理人将其行为及其程度自控在某种范围内，取得自身利益的最大化是完全可能的，而且这种利益应当是不菲的。这是因为，在现有的情况下，国家还有许多事情必须交给集体来办，集体产权的“形而上”收益仍然较大；同时，国家政策与法规的实施成本（尤其在强制性制度变迁下）显得很高。

　　有人可能会讲，因为“土地承包30年不变”已经载人法律之中，土地使用权（承包经营权）已经通过颁发土地使用证（农村集体土地承包经营权证）这一公示手段而被赋予公信力，土地承包也已通过合同的形式予以确认，所以，农民的土地使用权应当能够得到充分保证。然而，事情并非如此简单。首先，土地使用权的广度究竟如何，即是否包含继承权、抵押权和买卖权等，在现实中（无论在理解上和具体的实施上）存在着较大的差异；其次，土地承包合同是不完全的：合同很难对承包地的四至（周边）做出清晰的描述；再次，即使土地不做调整，也可通过“动帐”（调整土地费用）的方式起到调地的效果；最后，集体的土地经营管理权和农户的土地使用权之间存在冲突（统分结合的双层经营体制正好说明了这一点）。这样，从法学的角度看，尽管农民在家庭承包制的实践中获得了土地使用的身份权（属于人身权）、承包经营的请求权（属于债权），同时在相当程度上取得了承包地上的排他性支配权与收益权（属于物权）（靳相木，2001），但由于集体地权的内在规定性，农民对于土地物权的完整拥有或者对于公共权力的有效抵御，是不可能在集体地权的框架内实现的。这就决定了现有的国家农地政策或法规，从较长的时期看，仍然是过渡性的。

　　假如我们抽象掉集体地权对于国家的净收益，在给定的目标函数下，国家现有的农地政策是完全可以模拟和替代的。比如，通过某种方法赋予农民土地的私有权，允许土地使用权流转而不允许所有权转让。这一方略既可鼓励农业的长期投入，也可实现土地使用权自由流转基础上的规模经营，又可避免公共权力对于私人决策的侵扰。而且，它与“土地是农业最基本的生产要素，又是农民最基本的生活保障”这一集体地权赖以存在的“理论基础”并不矛盾。既然将租佃关系（土地使用权流转）视为“封建剥削”的传统观念在意识形态上已被摈弃并得到法律的准许，又有什么理由阻止土地的私人所有呢？难道还有什么比农户拥有自己的土地更能体现土地的“生活保障”功能？人口对于土地的压力确是我国的基本国情之一，不过，稀缺资源更需要完全排他性产权的界定与保护，这已成为制度经济学的公认成果。

　　诚然，农业具有异质性（heterogeneity ）、季节性和空间分散性等特征；气候和农产品价格的变化通常较大，而且往往影响相同地区的众多农户。这样，农村中存在着较为明显的信息不对称和农业收入的协变性（covariance）。由于信息的不对称性，即使在市场经济条件下，农村保险和金融中介成长缓慢，信贷及保险市场不够完善。一旦遇到自然灾害，农户就有可能将土地低价出售以度灾荒；由于农业收入的协变性，购地者又通常是具有较多货币储蓄的土地大户或债权人。待到正常年份，由于土地价格高于农业利润的资本化价值（Binswangerand Deininger ，1997），在信贷市场不完善的情况下，失去土地的农户很难再将土地回购。这将加剧土地的兼并与集中，从而使原有土地的所有者沦为雇工或佃农。

　　一旦土地化为私有，所有权的转让就是题中应有之义，一定程度的土地兼并与集中便势所难免。届时，除了万不得已要考虑“限田”政策之外，主要的措施应当落在如何完善农村的保险与信贷市场上面。退一步讲，即使有些农户失去土地的所有权，其仍可通过租佃契约而取得土地的使用权。同样是土地使用权的流转，但与现在的情形有很大区别（后面将详细讨论），它是私人决策的结果，排除了公共权力的直接介入。

　　总之，欲求达到某种平均的状态而将从事农业的9亿农民（包括亲人）统统置于“生活保障”的下阳水平，无论如何不是一种明智的选择。假如“农转非”的速度赶不上人口的增长，则意味着我国的城乡差别将会进一步拉大。如此，在国际社会中名列前矛的GDP 数值，又究竟能够说明些什么？所以，我们只能通过完整而非受限的私人决策进一步提高农业的生产效率。至于竞争的落伍者——那些真正需要“保障”的人们，反而要求公共决策的援助，即通过国民收入的再分配（而不是生产资料的平均化）获得起码的生存权利。

　　如同在当年的“土改法”中并存着既要消灭地主的“封建剥削”又要保留土改后新地主产生的基础（允许土改后的土地自由买卖和出租）的条款，单纯从字面或原理上把握中国的实情和制度演化的逻辑，结果往往是令人难堪的。集体产权和受限的私人决策有其现实的制度背景，而决定这种制度背景并使之固化的因素，又通常是处于某种均衡之中的利益格局。

　　5.集体地权与“准租佃制”

　　前面多次提到租佃制的问题，为了对我国目前的农地制度及其决策权的分配有一个进一步的理解，我们想将其与历史上和现实中存在的土地租佃制加以比较分析。这是很有趣味的。

　　租佃制是一种很古老的农地耕作制度，它是建立在私人地权的基础之上的。土地所有者与农户签订租佃契约，将自己所有的一部分土地的使用权让渡给后者，由其耕种使用，后者将土地收获的一部分或其货币等价物作为地租交给前者，作为前者放弃土地使用权的报酬或后者取得土地使用权的代价。这类农户就是租佃农户，简称佃农。在租佃制下，土地所有者拥有土地的所有权，一般称作“田底权”，佃农取得的是土地的使用权，一般称为“田面权”。因此，租佃制是一种所有权和经营使用权相分离的制度。

　　从所有权和经营权相分离来看，我国农村实行的联产承包责任制与租佃制非常相似，即一方（农村集体）拥有土地的所有权，另一方（农户）拥有土地的使用权，或者说一方拥有“田底权”，一方拥有“田面权”，承包合同就是土地租约，承包费和“三项提留”就是地租。但是，由于现行的承包制是建立在公有地权的基础之上的，因而又与租佃制有着重大的原则区别，无论是经济当事人的行为，还是两种制度安排的效率，都存在着明显的差别。为了讨论的方便，我们称其为“准租佃制”。

　　首先，在私有地权下，由于经济当事人的地位是独立的和平等的，其产权界定是完整而明晰的，因而，土地租佃关系只是经济当事人可能的选择和决策之一。土地所有者可以选择自耕、或者出租、甚至同时承租。比如，某个小土地所有者在初期可能选择自耕加承租，经过不断积累，逐渐购置土地，等到一定阶段就成为完全靠地租生存的地主。同样，佃农也可与不同的土地所有者签订或选择不同类型的租佃合约，比如定额租、分成租等；租期的长短与租金（率）的高低也是当事人私人决策的结果。

　　所以，在租佃制下，契约双方当事人的私人决策具有完整性：在给定的资源禀赋下，当事人经过讨价还价，会达致一种均衡，即在多种方案中选择一定时期内自身利益最大化的行为。而在集体地权下，由于经济当事人的地位是不独立的，其产权界定是不完整和不明晰的，因而，当事人的决策空间受到很大限制，当事人只有一种选择，即选择准租佃制，不能选择其他方式（比如自耕）。关键在于，集体地权是一种人人有份的产权，即集体的每一个成员都有一种天然的产权，通常称为成员权。由于农户是以自己的成员身份从集体中取得土地的使用权，因而，从一定意义上来说，农户取得的是名义上属于自己的那一份土地的使用权。这样一来，一方面农户只能与其作为成员的某个确定的“集体”签订租佃合约，不能与其他集体签订租约；另一方面，集体及其代理人也无权与该集体之外的成员缔结租约，或者说，本集体以外的农户通常是没有承租权的，至少在初次承包时是这样。于是在有些地方，成员权构成社区型股份合作制产生的基础（傅晨，2001）。不仅如此，合约的内容要么通过集体（或代理人）、要么由政府、要么兼而有之地采用公共决策加以设定。租佃的类型、租期的长短、租金（率）的高低，对于作为租佃人的农户而言，往往是被迫的和强加的，而不是通过交易谈判或讨价还价“内生”地形成的。

*免责声明：本站文章图文版权归原作者及原出处所有 ，文章内容为作者个人观点，并不代表本网站。如果您发现网站上有侵犯您的知识产权的作品，请与我们取得联系，我们会及时修改或删除。