张曙光 赵农：决策权的配置与决策方式的变迁——关于中国农村问题的系统思考

　　大家知道，资金是基本的生产要素，投融资决策是最重要的经济决策。如果农户的投融资决策都受到干预和限制，农户的决策权和选择自由度就是十分有限的。而政府对农村金融的严格控制和过度管制成为侵害农户权利，阻碍农村经济发展的重要因素。近几年来，乡镇企业的萎缩虽与市场条件有关，但与农村的金融管制关系很大。这里有很多问题需要澄清。

　　首先，有人对民间金融持不屑一顾的态度，将其贬之为“草根金融”[22]，足见这些理论家和管理者是什么心态。什么是金融，它是怎样产生的？简言之，信用一旦可以转让和交易，就产生了金融，它是人类合作秩序跨越亲血缘纽带的局限扩展的结果，而未经人工雕做自然生发的“草根金融”正是市场经济在人类发韧之初的当代翻版，既无卑溅之处，也无蛮荒之态。一些人满脑子的建构主义，认为一个社会经济形态要靠车钳铣刨锻铸打磨才能有效运行，不仅有点数典忘祖的味道，而且也许连什么是金融都没有搞懂。如果说民间金融是“草根金融”，那么，由政府精心培育、百般呵护的国有金融，就其生存和竞争能力而言，岂不是“盆景金融”[23].一个经济社会的绿荫福祉全部托付给几个“盆景”，这是相当危险的。传统中国农村发展起来的商业文明承载过高风险的金融业，当年晋商票号在发展之初也可以说是“草根”，但它的银票可以广泛流通，西至圣彼得堡，东达神户，其信用之好，效率之高，并没有国家的庇护和照顾，今天烂帐成堆的国有金融系统怎能望其项背。随着我国正式加入WTO ，金融业对外开放的步伐加快，外资银行进入和参股的消息接连不断，并在南京和上海取得突破，外资银行向居民提供外币服务已经放开，深圳和上海的外资银行已经开办人民币业务。然而，对内的金融开放仍然毫发未动，民营银行仍然不准进入。最近，政府下令将几家民营城市信用社合并组建一家城市商业银行，笔者前去考察，主人请我题词，我有意题写了“保持民营金融本色，办成一流商业银行”。谁知，“民营”一词触犯了某些官员的祠经，主人连忙打电话给我，要我另题一联，删掉“民营”一词。改革开放20年后的今天，在一个民营经济最发达的省份，竟然发生如此怪事，实在令人哭笑不得。

　　其次，加强金融监管，防范金融风险，非常必要，但是，很多人一提到民间金融，马上就与金融风险联系起来，政府及金融监管当局对民间金融总不放心。实际上，在一个社区内，人们是讲信用的，是有道德约束的，否则，就很难在社区内生存。当然，这不是说民间金融没有问题和风险，有的负债率过高有的呆坏帐过多，最近，一些地方也发生了挤兑风潮，但是与国有金融积累的巨大坏帐相比，则是小巫见大巫。可见，中国金融业目前的主要问题和风险不在民间金融，而在国有金融。这是悬在中国人头上的一柄“达摩克利之剑”。也不是说民间没有不讲信用的问题，没有金融欺诈，但这绝不能构成取缔民间金融的理由，就像不能因为市场出了问题就不要市场经济一样。其实，即使在发达和正常的金融市场中，这种情况也无法幸免。不仅如此，农村民间金融中出现的问题，恰恰是政府监管当局视为非法，围追堵截和取缔的结果。因为，在一个天天面临制裁的市场中，信息不对称比正常情况下要严重得多，由此而引起的道德风险，特别是逆向选择问题更加严重。这是今年诺贝尔经济学奖得主的理论已经证明了的（Rothschild M.and J.Stiglitz ，1976）。其实，政府及其官员不讲信用的问题更严重，危害更大，我们的市场秩序和金融秩序其所以如此混乱，坑蒙拐骗如此猖獗，其根源也在这里。比如，农村合作基金会是在人民公社解体以后为运营集体财产而建立和发展起来的，现在，当局以防范金融风险为由随意将其关闭，本身就是一种侵权和不讲信用的行为。不仅如此，政府管制的结果，实际上是造成了一个获利的空间，管制越严，获利空间越大，地下金融就越活跃，假冒伪劣越盛行。

再次，农村高利贷的盛行是政府金融管制的代价。既然农村经济发展需要融通资金，而国有银行基本上不给农村贷款，信用社又满足不了农户融资的需求，民间借贷自然而然地发展起来，高利贷也必然出现。高利贷的利率其所以达到四、五分，是因为有风险，这种风险不只是正常的经营风险，而且还包括政治风险，因为政府不允许民间借贷合法存在，所以放贷者在确定利率时，必然要把这个风险考虑在内。这么高的利率其所以有人照样借，且是自愿交易，就是因为有巨大的市场需求。于是，正门不开走旁门，正道不通走邪道。当然，民间借贷不见得都是旁门左道，国有金融也不一定都走正路。由于农村得不到金融服务，中小企业得不到正规金融的支持，大中型企业也需要民间资金进入，(点击此处阅读下一页)因此民间金融的确有存在和发展的必要和条件（王晓毅，2001），高利贷虽是邪道，但有其存在发展的土壤，不是政府一声令下就取缔得了的，除非有替代的东西出现。政府与其下令取缔，做那些力不从心，出力不讨好的蠢事，不如承认它的存在，让其发展，在发展中加以规范和监管。只有各种各样的正规金融和民间金融都发展起来，能够充分而方便地满足农村经济发展和农民生活的融资需求，高利贷自然会销声匿迹（张曙光，2001）。虽然未来农胎融可能会以合作金融为主，但在目前的中国农村，民间金融还是主要渠道。一个只能满足1／4资金需求的正规金融，侈谈什么主渠道，岂非天大的笑话。

　　最后，民间金融在发展中必然会出现这样那样的问题，也存在着一定的风险，就像关闭前的农村合作基金一样。关键是如何解决。现行的解决办法是关掉了事。其实，这是最简单也最愚蠢的办法。由此而产生的问题一个也没有解决，有的发生了转移，如坏帐转移给农村信用社；有的则更加严重，如农村融资渠道的空缺。其实，发展中的问题只能在发展中解决，市场竞争中出现的问题，也要在竞争过程中解决。用政府管制的方式解决市场竞争中的问题，只能把事情搞糕。特别是政府的过激反应从来就没有好结果。1994年粮食购销体制改革的倒退和反复是这样，关闭产权交易中心和农村合作基金也是如此。其性质都是公共决策侵犯私人决策，其根源都是政府自由裁量的权力太大，而且不受约束。

　　3.对农民的政策歧视

　　政府行为和公共政策的基本职能在于，保护私人的选择权利和决策自由，其安排和运行必须遵循一视同仁的公平原则，即非歧视性原则。然而，在我们的政策实践中，却存在着大量歧视性规定，且在农村表现得更加严重。这是对个人平等权利和私人决策自由的直接侵犯。

　　在所有的歧视性政策规定中，对农民的身份歧视和行为限制也许是明显、最不合理的。这种政策始于20世纪50年代，1953年，政务院根据中共中央的相应决议发布了《关于实行粮食的计划收购和计划供应的命令》，随之实施了粮食供应的票证管理；1958年，《中华人民共和国户口管理条例》及相关配套措施发布实施，以此为基础，形成了包括劳动就业、社会福利、教育培训等一整套歧视农民的政策规定和制度安排。这是建立计划经济制度，推行优先发展重工业的工业化战略的代价。从此，城乡之间就筑起了一道高墙，农民就处在一种受压抑、被歧视、无选择自由和决策权利的地位，农民永远只能是农民，只能生活在农村，除了当兵提干、上学分配、婚配进城，否则永远无法跳出“农门”。

　　改革的推进和生产的发展，逐渐瓦解了这些歧视性政策的基础，有的基本取消，如对农民自由流动的粮食限制；有的部分取消，如允许企业从农村招工；有的有所放松，如户籍制度及其附着于其上相关政策。如果说，80年代上中期的繁荣主要是由于农民在农村和农业上获得的选择自由和决策权利带来的，那么，90年代上半期高速的经济增长，则与农民获得的可以离开农村进人城市的部分权利有关。当时，大规模的农民流动曾经成为中华大地上最热闹的景象。面对当时的某些暂时的混乱现象，政府虽然没有像计划经济时期那样一刀切地清退农村劳动力，而是以加强对农村劳动力流动的管理为由，出台了一系列严格控制农民工跨地区流动的政策[24].鉴于这些政策收效甚微，随开始实施旨在有组织有管理的有序流动的政策[25].这些政策虽有必要，也有不少前进，但局限性也很明显。随着经济形势的变化，城市下岗失业的增加，实施再就业工程已成为各级政府的重要任务，尽管中央政府及有关部门提出进一步改革城乡分割体制，推动城乡劳动力市场一体化的政策[26]，但不少省市在管理流动的名义下，实施了各种限制农村劳动力进城及外来劳动力务工的规定，农民选择自由和决策权利仍然受到限制和侵害。这种情况不仅与中国经济运行的周期波动相表里，而且形成了中央和地方、发达地区和欠发达地区之间利益矛盾以及政策制定和政策实施之间的冲突，同时，表现出与外国地方政府欢迎人口迁入完全不同的行为，这是值的深思的。

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