张曙光 赵农：决策权的配置与决策方式的变迁——关于中国农村问题的系统思考

　　一般来说，城市和发达地区是农民的流人地区，而不发达地区则是人口的流出地区。因而，限制性和歧视性政策主要是由城市政府和发达地区的政府制定和实施的。宋洪远等对此作了很好的调查研究（2001），本文据以做些进一步的阐述；首先是户籍限制。如果说中央和一些省市基本上放开了小城镇的户口限制[27]，那么，大中城市的户籍限制只是开了个小口[28]，离取消还有很大距离。一些地方并没有完全实行农民落户小城镇的有关规定，有的实行总量指标控制，有的只对其中少数人员免收城镇增容配套费，大量的跨省流动的打工者仍然不能得到城镇户口。至于允许孩子随父母、夫妻团聚以及老年人投靠子女进城落户，多数大中城市并没有积极落实，农民特别是跨省流动的农民工，基本上没有可能在大中城市落户。其次是就业歧视。农村劳动者进城，在求职、就业、管理等方面遇到了一系列不平等待遇。以北京市为例，1995年以来，北京制定了一系列法规和政策，将外来务工经商人员可以从事的行业限制在13个，工种限制在206个，且多为本地人所不愿从事的苦、脏、累、险、毒等工种。同时，对超出限制范围的行业、工种，要求用人单位必须改用本市人员。凡未经批准擅自招用的，劳动部门除责令清退外，并处以最高额度的罚款。从2001年开始，限制的工种减少到5个，但增加了素质门坎，要求进城务工人员必须具有初中以上文化水平[29].更有甚者，北京市曾经在市郊设置了一些进城务工人员的收容遣返机构，将很多农民工当作“盲流”强行隔离遣散[30].再次是社会保障歧视。城市职工普遍享受着养老、医疗、失业、生育和工伤五大保险；部分城镇依据城市保障标准及城镇财力对本地农村劳动力自办养老、医疗保险；外来农村劳动力则一般不享受任何保险待遇（部分从事高危工种的外来工有工伤保险的除外）。从实际情况看，这种差别有其合理性，但城乡保障待遇的不平等，则是我们不得不正视的一个问题，近几年来，政府几次提高城市保障水平，在一定程度上仍在继续扩大和制造这种不平等。最后是教育培训歧视。提供教育机会是创设平等参与的重要途径和条件，但在教育方面的歧视普遍存在，有的根本不让进城务工人员子女入学，有的要加收相当高的数额不等的寄读费，进城农民自办的“跟读小学”，有的得不到当地教育部门的承认，得到承认的也未纳入当地的教育管理系列，一切都由师生及其家长自己筹措解决，办学条件很差[31].这就表明，仅仅允许劳动力自由流动而不准人口自由迁徙，对农民的政策歧视是消除不了的。

　　从以上的讨论可以看出，我们的政府一直是一个城市政府。尽管中国革命的成功曾经依靠了农民的支持，农民也为中国的建设和发展做出了巨大的贡献和牺牲，但是，农民至今仍然没有获得一个平等的地位。

　　农村落后的关键在于农民太多。这是大家的共识。而减少农村人口的办法有二，一是少生少育，二是转移进城。在这两个方面我们的政策都存在问题。少生少育的问题留在下一节讨论。这里集中讨论城市化的问题。城市政府和发达地区的政府限制农民进城务工经商，以为这是保护城镇居民的利益，实际上是在有意无意直接间接地侵害后者的权益。第一，非歧视性是一个普适的宪法权利，既然政府可以违宪，随意剥夺和侵犯农民的平等权利，也就可以侵犯市民的权利，这既是现在政府及其官员侵权事件相当普遍的原因，也是我们社会中真正人权观念淡薄的原因。第二，限制农民工进城，使其就业、居住、收入、生活处于高度不稳定状态，这是造成进城农民犯罪率高发的重要原因，它构成了对城市居民安全的严重威胁。可见，用限制来治乱的办法实际上是在制造混乱。第三，进城农民对城市和发达地区经济社会的发展做出了重大贡献，城市政府和发达地区政府的歧视性行为，实际上是在限制和阻碍城市的发展。事实证明，那个地区和城市的限制少，取消得早，那里的城市化推进得就快，那里的经济和社会发展也就更具活力和更有创造性。其中，浙江省的情况最具代表性。

　　浙江虽然没有公开宣布，却是最先放开城镇户籍管制和城镇就业限制的地区，也是全国民营经济最发达的地区。因而，浙江的发展出现了与全国其他地区不同的态势和特点。“九五”期间，当全国城市化和非农化缓慢进展时，浙江的城市化和非农化却迅速推进；当全国及其他地区农民收入增长（26.2％）缓慢，大大低于城镇居民收人增长（33.4％）时，浙江的农民收入却迅速增长（31.3％），增速超过了城镇居民的收入（28.3％），其收入水平在全国的位次仅次于上海和北京，如果考虑到与城市的不可比因素，实际上是全国第一；当今年全国以及广东省的出口出现下降时，浙江的出口却高速增长；当全国经济在1997年以后陷入通货紧缩时，浙江的经济仍然持续保持了10％以上的增长（参见表5）。

　　以上分析表明，国家对农村产品市场的双重垄断，对农村金融的全面管制和对农民的歧视政策，是限制和侵犯农民选择自由和决策权利的几个重要方面，它们之间相互联系和相互支持，像几根粗大的绳索，紧紧地捆住了农民的手脚。这是农村边缘化和落后的真正根源。

　　四、农村的公共产品和农民负担

　　以上我们从农户的私人决策以及受到的限制和侵害方面，讨论了中国目前的农村问题，本节我们将转换一个角度，从农村的公共决策和公共产品方面，继续讨论这一问题。

　　在本文的理论概述中，我们曾经明确指出，公共决策和公共产品有不同的范围，就本文而论，有全国性的，也有地方性；在地方性公共决策和公共产品中，还有省、市、县、乡的区别。这种区分不仅是必要的，也是重要的。且政府提供公共产品体现的主要是政府的生产性职能和再分配职能。由于公共产品既可以直接由政府和国有企业生产供给，也可以通过公共预算为其融资，即间接供给。由于公共产品的直接供给（生产）和间接供给（融资）、自然垄断和公共所有可以分开进行。因而，是政府直接生产供给，还是间接供给（融资）以及由哪个层级的政府融资就是一个重要问题。我们的问题就在于这方面存在着严重的错位和颠倒。其中一个重要方面就是农民负担问题，它将上述混乱和颠倒了的问题全部纠缠在一起。

　　本文所说的农民负担是指由农民交纳的各种税费（包括劳役）的总和。在“税改费”之前，正规的税费名目主要包括农业税、农林特产税、屠宰税等以及村提留和乡统筹。农业税通常根据计税土地面积与常年产量按照比例税率折实征收。村提留包括公积金、公益金和管理费；乡统筹包括原则上用于乡村两级办学、计划生育、优抚、民兵训练和修建乡村道路等收费。两者简称“三提五统”，并根据乡村需要原则上按照一定的限度（上限比例为上年人均纯收入的5％）予以计征。劳役是指用于公益事业所须付出的积累工和义务工。除正规的税费之外，农民还要承受名目繁杂的其他收费负担。

客观地讲，农业税在农民负担中所占的比重并不高。所谓农民负担重，主要是指农民交纳的“三提五统”和其它杂费过多过高。以安徽省为例，1997年全省农业税（实征额）为12.86亿元，而同期“三提五统”的费用为32.(点击此处阅读下一页)78亿元；农业税与特产税的总和不及“三提五统”的费用（如表3所示）。更让农民不堪重负的是被称之为“三乱”的乱集资、乱摊派和乱收费。这部分费用既无固定数额又无规章可循，而且政出多门，名目繁杂。调查显示，除乡政府外，有些地区的收费主体已扩展到乡文化站、交通站、派出所和土地管理所等部门与机构（苏州大学法学院行政法课题组，1997）。河北省18个省直部门清理出向农民收费的文件56个，收费项目83现；而石家庄市19个县市总共清理出地方政府独自制发的涉及农民负担的文件100多个，各类名目的收费、罚款、集资和摊派800余项（温铁军，2000，pp.424）。

　　以上农民负担的状况被形象地喻为“头税轻，二税重，三税是个无底洞”。负担的日益加重，势必引起农民的不满和抵触。然而，当农民拒交不合理费用时，有些地方就采取切断照明电路、勒令子女停课、罚款、以物充抵、限制人身自由、罚做劳工等强制性措施（苏州大学法学院行政法课题组，1997）。有些地方甚至引发了致伤、致死人命等恶性事件（安徽省财政厅课题组，1999）。这就加深了干群之间的紧张关系，导致社会矛盾的激化。

　　农民负担问题历来受到国家的高度重视。据统计，自1985年至1996年，中央通过文件、领导讲话等方式出台减轻农民负担的政策共有25个；其中1993至1996年间有19个，年均出台4.8个（王凯伦等，1999）。近年来，减负和制止三乱的政策力度进一步加大。国家推进了农村的税费改革，并采取了合并乡镇、减少人员等措施。以安徽为例，作为农村税费改革试点，该省多数地方已按新的办法组织了2000年的农业税征收，并实行“三个取消、两个调整、一个逐步取消”的改革方案：即，取消生猪屠宰税、乡统筹、以及农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费与政府性基金；调整农业税政策[32]和农林特产税征收办法；逐步取消统一规定的劳动积累和义务工，兴办集体生产和公共事业及所需资金，实行“一事一议”，由村民大会或村民代表大会讨论决定，但每人每年不得超过15元（祝保平，2001）。

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