张曙光 赵农：决策权的配置与决策方式的变迁——关于中国农村问题的系统思考

　　不难看出，上述税费改革的目标，一是限制乡村的各种收费，二是要将原有的“三提五统”纳入所谓正规与稳定的轨道。后者具体说来，就是将乡统筹并人农业税，而将村提留改为农业税附加。经过试验，从眼前的情况看，“费改税”在减轻农民负担方面收到了一定的效果。根据祝保平（2001）对安徽省十个乡镇的调查，经过税费改革，平均每人减轻负担29.7元，亩均减轻17，9元；这还未包括免征的教育集资和各种乱收费、乱摊派。不过，税费改革也引起了一些新问题。首先，村级组织收入大幅减少（平均减幅达63％），严重影响了工作的开展[33]；其次，乡镇收入的下降（平均下降17.8万元，降幅为10％），直接影响到供养人员，尤其是教师的工资发放（从帐面上看，中小学教师的工资平均占乡镇财政总支出的44.8％，占财政供养人员工资总额的75.2％）；最后，“费改税”将管理费等转变为税收形式，一定程度上剥夺了村民自治组织与农民的民主权利。

　　农村税费改革所引发的问题以及改革的停顿，要求我们从农村公共决策和公共产品的角度对农民负担及其根源做出深入的思考。

　　在政府提供的公共产品中，凡具有全国规模和全局性质的，应当由中央政府进行决策和组织提供，凡具有地方规模和地域限制的，应当由各个不同的地区分头决策和组织供给。我们目前的问题在于，在很多方面混淆了这种区分，颠倒了其中的关系。比如，国防安全、外交事务、基本法律制度、基础研究、基础教育、基本医疗和计划生育等，就是全国性的公共产品。如果说国防外交、基本法律制度和基础研究在理论上没有争议，在实际上，拥军优属和民兵训练的支出却是由地方和农民承担的，那么，基础教育、基本医疗和计划生育等就有了分歧，在实践中，这些全部和部分由地方政府提供，并由农民承担。

　　就教育而论，基础教育是创设平等的基本途径和重要条件，涉及到整个国家长治久安和长远利益，是全国性公共产品，应当由中央政府提供。这就是义务教育的由来。而高等教育则是个人发展和自我实现的需要，属个人决策和个人选择，不论是学校还是学生，都应由自己负责。政府不应该用纳税人的钱去资助个人超出平等需要的发展。但在我国却发生了严重的错位，目前的基本情况是，大学教育中央管，中学教育省市管，小学教育县乡管，中央政府承担了不应由自己管的大学教育的担子，却把中小学教育的担子推给了地方政府。由于全国2／3以上的县乡财政都是赤字，而教育支出占县乡财政支出的60％左右。因而，一方面，县乡财政无力支持教育，拖欠教师工资，截留教育经费成为普遍现象，另一方面，向学生及其家长伸手，集资、摊派、变相收款累禁不止。可见，农民负担中很大一部分是中央政府转嫁而来的。如果说真要减轻农民负担的话，那么，就应当真正实施义务教育法，由中央政府承担起为基础教育融资的职能。这不仅可以促进公平的实现，而且可以改善县乡财政状况，不仅可以真正减轻农民负担，而且可以支持农村和落后地区的发展，同时可以使财政运作的机制发生根本变化。至于大学教育，中央政府的财政支持不仅起不了多大作用，而且造成了一种新的政策歧视。其实，政府不一定要拿什么钱，只要把决策权还给学校和个人即可。

　　就医疗保健而论，与教育具有相同的性质和情况，应当区分为一般医疗和基本医疗保健，前者如高等教育，其需求决策应由个人选择，也应当由私人进行生产供给；后者是公共产品，而且是全国性的公共产品，应当由中央政府为其融资。因为，基本医疗保健不仅关系到劳动力素质的提高，而且有着超出个人投资回报的巨大的社会效益，是充分发挥个人潜能，实现个人平等参与机会的基本前提，也是反贫困战略和实现“人类发展”目标的重要方面（朱玲，2001）。然而，我们现在也将基本医疗作为地方社区的公共产品，由乡镇政府融资提供。而乡镇政府由于财政困难，或者向农民摊派，或者放弃自己的责任，其结果都是农村医疗保健卫生工作的衰落和贫困状况的恶化。

　　就计划生育而论，也是中央政府转嫁负担的一个方面。正如前面指出的，中国最大的问题是人口太多，主要是农民太多，但是，控制人口却并不是个人的理性选择，而是政府的要求，它不仅关系到当前的社会经济发展，而且关系到中华民族的未来，因而是一种全国性的公共产品，其重要性不在国防外交之下。这也是为什么把控制人口作为基本国策的原因。如果说20年来城市的计划生育取得了很大的成绩，那么，农村的人口控制则存在着很大的问题，不仅造成了农村人口的过快增长，增大了城市化的困难和负担，而且降低了整个人口的素质。可见，控制人口的关键在农村。农村计划生育不成功的一个重要原因是采取了“上面请客，下面付帐”的做法，中央政府没有承担相应的融资责任和成本，而将其推给地方乡镇政府。乡镇政府限于财力，或者承担不起，或者向农民摊派。于是农户要承担双重成本：一是个人少生育的机会成本，二是计划生育工作的成本。这不仅加重了农民的负担，而且搞乱了公共决策和行政管理。如果真想搞好农村的计划生育，那么，由中央财政承担起为计划生育融资的职能，才是最公正、最有效的办法。

　　收入总是与支出相关联的。假如乡村组织或机构的支出呈现出某种刚性，通过行政或外力硬性降低收入，无疑是难以持久的。显然，农民负担加重的主要原因在于乡村机构和支出在不断增加。以乡镇为例，其机构有“六套班子”、“七所”和“八站”[34]机构膨胀与人浮于事已到了相当严重的程度。根据对河北省三个乡的典型调查，由农民出钱供养的乡村干部和中小学教师达1600人左右，约56个农民养活一个干部，仅分摊到每个农民头上的干部与教师的工资就达45元左右（温铁军，2000，pp.437）。有了机构就要找事来做，有了事情就得花钱去办，这样，各个部门和各种机构就会打出种种“工程”、“项目”、“服务”等旗号，凭借各自的行政权力或垄断地位，强行征收费用以满足日益膨胀的机构与人员的需要。问题的关键在于，这些机构是不是农民需要的，农民能否决定它们的增设、撤并、规模和人员组成，显然不是，或者说基本上不是。因而，作为各种税费负担的承受者（主体），农民根本不可能对这种机构与人员的扩张做出任何实质性的约束。农村机构及其人员的规模缺乏内生性的约束，是造成农民负担不断增加的根源之一。如果联系到由农民负担全国性公共产品的提供，那么，农民负担虽然直接发生在基层组织和干部那里，但根子却在上面。

　　既然不同层次和不同范围有不同的公共决策和公共产品，那么，乡镇和村庄的公共产品是什么，如何提供。现行费改税能否解决乡村公共产品的供给问题，就需要讨论清楚。

　　首先，村庄一级是农民的社区自治组织，不是国家的行政机构和政府组织，村提留不提留，提留多少，按什么计提，以及如何使用，都是村民自治组织的权利，任何人无权干预，特别是上级和中央政府。因而，不论是费改税前规定按上年纯收入的5％计提，还是费改税后作为附加税按农业税的20％交纳，都是一种明显的侵权行为。既然实行村民自治，村主任由村民选举，而村主任的“财权”不是由选举人决定，而是由中央政府决定。这说明，政府并没有把村庄看作是村民自治组织，而是当作一级政府机构来管理。

　　其次，乡镇是一级政府机构，我们先不讨论它是否有存在的必要，而是从既有事实出发，那么，如前所述，原先规定的乡村两级办学、基本医疗、计划生育、民兵训练等就不是乡镇的公共产品，不应由乡镇提供。“八站”中没有一个是政府机构，“七所”中的承担普通医疗的卫生所和粮管所也不是政府机构，不提供乡镇范围的公共产品，其决策属于私人决策的范畴，可以通过竞争性市场而非政府的行政途径进行。将其置于乡镇政府事务之中，一方面是对私人决策的侵犯，另一方面是对公共决策的混淆。农村很多乌七八糟的事情都是缘此而来。

　　再次，“六套班子”和财政昕、税务昕、公安派出所、工商管理所、交通管理所等虽然履行的是政府职能，但在目前的体制条件和管理水平下，特别是在经济不发达地区，单独设置只能是弊多利少，服务提供不了，负担一点不少，而且大多数成为农民权益的直接侵犯者。如果这些机构不精简撤并，即使中央政府承担起基础教育等的融资职能，下拨的经费也会被层层截留，到不了该用的地方，农民负担还是减轻不了。

　　最后，农民负担问题既与税费有关，又与公共物品的供给相连。而公共物品需要在公共决策下得以提供。乡镇范围的公共产品，如乡村道路、供水、供电等，其决策权也在乡镇一级，而不在上级政府和国家，国家可以给予帮助，但不可强制推行。重要的是，只有当这种公共（配置）决策过程中充分显示农民自身的偏好并对费用的支出作出必要的监督时，才有可能在实际中达到或逼近两种物品（私人物品与公共物品）帕累托最优配置的萨缪尔森条件（或得出公共物品与税收的最优组合）[35].显然，我国的现实与之相差甚远。公共物品提供的质和量是否与农民的需要相符、以及是否与农民的税费支付相称，是大有问题的。所以，政府及其机构未从私人决策领域中完全退出，农民未能在公共物品提供的公共决策过程中显示自身偏好和行使监督的权利，是我国农民负担加重的另一原因。

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