张新光：谁为农民做“翻译”

　　近年来，替农民说话的人越来越多，声音越来越大。像《黄河边的中国》① 、《我向总理说实话》②、《向农民道歉》③、《中国农民调查》④等大型纪实性力作相继问世，都以惊人之举毫无掩饰地将活生生的中国乡村现实图景呈现给世人，从而在社会各界产生巨大反响。于是，有人就把敢冒天下之大不韪的梁漱溟、彭德怀、李昌平等人看成是建国以来的“农民代言人”。与此相呼应，社会上持不同立场、不同视野、不同境界、不同身份的言论者各抒己见，共同参与到“三农”问题的讨论中去，这种“百家争鸣”的热烈场面肯定比一家之言更逼近民主化科学决策。

　　特别是党的十六大召开以来，中央新一届领导集体提出了“以人为本”的科学发展观，做出了“工业反哺农业，城市支援农村”的重大决策，坚持“统筹城乡经济社会发展”和“多予、少取、放活”的大政方针，始终把解决好“三农”问题作为全党和全国工作的“重中之重”，积极地动员全社会力量构建社会主义和谐社会。2004年和2005年，党中央又连续发出新的“一号文件”，重点解决农民增收、国家粮食安全和提高农业综合生产能力等问题。2006年，中国政府还将宣布取消已经延续几千年的“皇粮国税”……照此发展下去，本世纪头二十年全面建设小康社会的奋斗目标也将如期实现！

　　欣喜之余，我们又发现一种“奇怪现象”——正当全国上下热中讨论如何破解“三农困境”之时，本应唱主角的9亿农民竟然成了“局外人”：他们虽为国家的主人但没有发言渠道，他们虽有千万条良策妙计但没有表达机会，而只能“进京上访”或“假装哑巴”保持沉默。与此相反，我们经常发现有相当部分的政府官员训斥农民说：“这帮不听使唤的刁民！”一些城里人则漫骂进城农民工说：“这帮令人讨厌的打工崽子！”甚至有教养的文化人也嘲讽农民说：“这帮人简直像一袋袋马铃薯，是愚、贫、弱、私的代名词！”由此引出一个深层次的沉重话语：中国是拥有9亿农民的泱泱大国，仅靠几个不怕死的正直人替农民鸣不平，仅靠少数知识精英替农民出主义，仅靠政府总理出面替农民工讨工钱……岂不是对社会主义民主政治和现代法治社会的极大讽刺？！

　　“透过现象看本质。”——问题的总根源在于农民失去“话语权”。众所周知，中国是有着几千年封建专制主义统治历史的国家。秦朝至清末的两千多年间“皇权止于县政”，把乡里百姓排除在政治大门之外而只让其被动接受统治，由此造成“官方语言”与“乡土语言”彼此隔离、渐渐疏远甚至尖锐对立，久而久之农民作为国家政治生态“晴雨表”的预警机制失灵了。直到20世纪初期，清政府统治已经摇摇欲坠，在一些开明人士的倡导下，光绪皇帝开始学习西方宪政，于1908年制订出中国第一部《城镇乡地方自治章程》（共9章112条），并试图在全国范围普遍实行乡镇自治。该章程规定：城镇乡为地方自治的基层单位，城区人口10万人以上者设为“区”，5万人以上者设为“镇”，农村人口5万人以下者设为“乡”。该章程对地方自治的含义、范围、经费、选举人资格及选举程序、自治职员待遇与奖罚标准等也都了规定。但是，“清末的地方自治是保守的清政府与同样保守的地方绅士为互利而互相合作，以期在一个正在变化的世界中保持他们的政治权力的企图”。① “故所谓地方政治者，不操于官，即操于绅，甚或操于地痞恶棍，生杀予夺，为所欲为，民之所能自存、自主、自治者，亦几稀矣。”② 如广西道监察御史萧丙炎曾在奏折中指出，各省的乡镇自治职员多由劣绅充任，这些人“平日不谙自治章程，不识自治原理，一旦逞其鱼肉乡民之故技，以之办理自治，或急于进行而失之操切，或拘于表面而失之铺张，或假借公威为欺辱私人之计，或巧立名目为侵蚀肥己之谋，甚者勾通衙役胥差，结交地方官长，籍端牟利，朋比为奸。其苛捐扰民也，不思负担若何，惟恐搜刮不尽。……似此办理地方自治，其人既多败类，其费又多虚靡，苛取民财，无裨民事，怨声载道，流弊靡穷”。③以至国民党独裁统治期间，名义上也实行“乡村自治”，但其实质是推行明清两代的“保甲制”以加强对乡村社会的控制。关于这一点，连南京行政院也承认，“摊款是民之大患！”总的看来，“1928年后，国民政府制定法律政策，力图使所有乡村社会与政府之间保持明确的隶属关系。……而实际上自治团体并无权力”。④1949年10月1日中华人民共和国成立后，中国共产党领导下的新政权彻底摧毁了封建专制统治的旧秩序，建立起社会主义社会的新秩序。但由于我国长期实行高度集中的计划体制，使国家对农村资源的整合与农民剥夺达到了历史上前所未有的程度，也形成了城乡分割的二元经济社会制度及歧视农民的思想观念，几乎把农民的“国民待遇”剥夺了，更不用说让他们拥有“话语权”。特别是在人民公社时期，“政治权力渗透到农民家庭中，家庭的内部关系、生育、子女教育、婚姻、老人赡养、生产乃至消费等等都受到公社规范制约”，⑤农民与政府之间是一种“命令——服从”式的被动关系，根本没有自主权可言。直到1978年底召开十一届三中全会，党中央郑重地提出了“在政治上切实保障农民的民主权利，在经济上切实关心农民的物质利益”这一重大原则，农村基层民主法制建设才走上正常的发展轨道。进入20世纪80年代，随着农村经济体制改革不断深入，“政社合一”的人民公社体制自动解体，“以国家行政权力和乡村自治权力相分离为基础的‘乡政村治’体制也就随之而生”。⑥但这一政治进程又受到方方面面诸多不利因素的影响与制约，特别是“以乡镇党委为核心的乡政权力既可能是村治权力成长的有力推动者，又可能是它的主要障碍，也就是说在村庄层面，村庄精英和村民究竟能拥有多大的自主权，相当程度上取决于乡镇”。① 因此，“村民自治”处于行政与财政双重挤压下的“紧约束”运行状态。时下，有学者提出了“成立乡镇公所”、“重建农民协会”等政策主张，也只是停留在“应该如何的多嘴多舌之中”。（黑格尔语） 事实上，“尽管乡级政权建立的得失至今仍然是一个颇有争议的论题，但它毕竟在乡村政治生活中扮演着特殊的角色”。②但在中国历史上，无论是采取“县政”与“乡治”相分离的传统乡村治理模式，还是采取“乡政”与“村治”相分离的现代乡村政治体制，都只是考虑到了国家的财政承受能力而把基层管理成本转嫁给农民，且以牺牲乡村社会的自主性和农民生计为代价。所以，迄今为止的乡村政治体制设计都存在着“两大痼疾”：即国家行政体制与财政体制互相脱节，“官僚政治”又与“村民自治”互相混淆。总之，问题的关键在于任何政权管理都是需要成本的且成本极不稳定，“官”字下面的两个“口”就意味着不仅维护政府运行需要成本，而且政府官员也有自身的利益追求，只是这种“隐性行为”往往被权力的公共形式所遮盖罢了！而我国目前正在进行第三次农村革命“费改税”，不仅意味着农民与国家的分配关系将会发生根本性的变化，而且也预示着一场波澜壮阔的农村政治体制改革大幕已经拉开！

　　现在奉献给广大读者的这部书——《乡镇体制内改革实录：一个乡镇党委书记的10年农村改革实验》，真实地记录下本书作者在河南省新县沙窝镇担任党委书记期间（1992年6月至2001年12月）孤军深入地进行“乡镇体制内改革实验”的全部过程。它与本书作者的论文集《三位一体的农村改革观：一个乡镇党委书记和他的五十条》③是“姊妹篇”，前者是理论研究成果，后者是实践探索过程，二者互为补充，相得益彰。毛泽东同志曾多次强调指出，研究农村问题“要拼着精力把一个地方研究透彻，然后于研究别个地方，于明了一般情况，便都很容易了”。④

　　我相信，“理论是灰色的”，惟有扎根泥土的生活体味才格外芳香！

　　是为序。

　　2005年7月30日

　　于大别山北麓的信阳谭山包

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