姚洋：国家与三农问题

　　有了“公平”这个目标之后，积极的国家还要担当起社会的责任，而不是逃避责任。比如九年义务教育，只要求公民的义务，没有权利。我们大家来想一想，如果一个穷人连过日子都很艰难，我们怎幺能要求他尽子女教育的义务？就好比一个人生病的时候，你能期望他对社会负责任吗？我的父亲半身瘫痪，他连自己的生活都不能负责，你能要求他对社会负责吗？当然，我举的这个例子有点极端。但道理是一样，对于一个人挣扎在生存边缘上的人，我们无法要求他对社会负责。国家必须在九年义务教育中担当起责任。但实际上教育经费基本上都是各县自己解决的。我想到了1993年实行的新税制，当然设想是好的，当初设计了收入转移机制，不发达地区能从中得到好处。但实际上，不发达地区不仅没有得到好处，反而受损了，因为基本上没有收入转移。中央拨给地方的资金跟着项目走，而要想接下项目，地方必须要有一定的资金配套，这个不发达地区是很难办到的。有一次我们到湘西访问，湖南省财政厅的一位副处长在会上声泪俱下：湘西历史上就是吃皇粮的地方，国家一直给补贴；到了现在，反而不进反出。湘西以烟酒业为支柱产业，国家对烟酒业征收特种消费税，此税是中央独享税，湘西因此出大于进。所以，1993年的财政改革让湘西有上当受骗的感觉。

　　一谈到国家应该负责任，很多人会问：你是不是要强调国家干预？你是不是要全能的国家？当然不是。正如我在开始时所说的，国家要有所为，有所不为。积极的国家不是一个利维坦的全能国家，它承认自己能力的限度。借用森的话来说，这种态度表现的是assertive incompleteness，即用积极的态度来承认不完备性。那幺，为与不为的界限是什幺呢？国家作为的界限是为公民的能动性提供基本能力的保障，为公民提供一个起飞的平台。低于这个界限，就是消极的国家；超出这个界限，国家的作为往往不能成功，比如我们前面所说的粮食政策。

　　具体讲到三农问题，我着重讲两个问题。一个是村庄民主，一个是农村基本社会保障。

　　很多人认为村庄民主意味着国家的退出，因此有“村民自治”的叫法。但是，这个词不好，这样一级级推上去，就是乡自治、县自治、省自治了，那幺大家都自治？实际上，村庄民主是国家架构的一部分，是积极的国家的体现。但有人对村庄民主提出批评，认为民主是外来的，成本又太高；因为人口多，而且整体文化素质很低，选举的方法是得不偿失的。有人认为古代的乡绅自治的方法好，招之即来，挥之即去，管理成本低。他们没有看到，古代能够建立这种权威，是因为那时候具有权威建立的基础。一个是家族，像《白鹿原》里的白嘉轩那样；另一个是知识优势，像白嘉轩的姐夫那样。但现在中国的农村不再具备这样的权威基础。家族势力已经很小了，有的地方即使保留祠堂，也成为老年人活动中心什幺的，而不再是权威的象征。从文化层次来看，在比较发达的地方，也大都是初中毕业的水平。1950年代的时候，刘绍棠可以靠写书在北京买得起一座四合院，但现在就绝对办不到了。为什幺呢？不是因为刘绍棠的书贬值了，而是因为别人拥有的知识多了，少数知识分子的相对价格就要下降，就是这个道理。在农村中也一样，知识已经不能成为权威的来源。乡绅治理因此没有了社会基础。

　　村庄民主是建立新型的村庄文化的一个突破口。通过村庄民主来治理的成本并不高，投票率低也不是个问题。投票率低不能说明不民主，不能用投票率的高低来衡量民主的程度。有的人不投票是认为谁当选都行：天下太平，谁当选都一样，这难道不是制度的胜利吗？村庄民主不应该向后退，而应该向前推进；不是做得过火了，(点击此处阅读下一页)

　　而是做得还不够。现在是村庄民主可以叫做“孤岛民主”，因为只能在一村的农民之间实行，到了村外就不行了；而且，按照法律，村委会还要受党支部的支配。然而，现实正在冲破这种格局。广东省有一个村长，是选举出来的，得到村里的新兴商业阶层的支持，因此很有信心，敢向支部书记挑战，如不列席党支部的会议等。选举一年后，支部书记坦言，下届书记他不会做了，他要推荐全体村委会成员当党支部成员。

　　再谈农村基本社会保障问题。改革前一直实行的是合作医疗制度，虽然不是尽善尽美，但也解决了基本的医疗保障。合作医疗制度靠公社财政的补贴，当公社垮台的时候，它也就随之垮了。现在农村有7亿人口，有医疗保障的还不到1%。我们再看看其它的数字。农村识字率在公社时代提高很快，但近二十年慢了下来；全国的婴儿死亡率是32‰，发达国家是15‰左右。这个数字在发展中国家里还是不错的，但改革后的进步速度慢了下来。在这种情况下，我们应该想一想农村有什幺保障。经过多次改革，城市保障体系渐趋完善，建立了从养老、医疗到失业和低保等一系列社保制度；而农村却毫无保障。根据最近一次的全国健康调查，农村贫困人口中中因病治贫的比例为39%，有些典型调查发现这个比例更是达到70%。在座的农村来的同学大概体会很深，农村人生病，尤其是壮劳力生病，是一把双刃剑，不光失去了劳动能力，而且还要借钱治病；欠下的债，几年之内是不可能还清的。农村大部分人毫无保障，针对这种情况，政府是应该有所作为的。在土地上，国家给了农民自由。新的《农村土地承包法》朝着土地的事实私有迈进了一大步，它给了农民权利。但这还不够，国家还应该给农民使用这个权利的能力。这是国家应该有所为的。

　　当前，卫生部正在考虑农村医疗体制的改革。卫生部一直有个想法，就是恢复低层次的合作医疗。但我认为这不是个很好的路子。现在的农村都有私人医生，价格也都很低，就算有了合作医疗，农民也不一定爱去。一方面是出于不相信地方干部，钱在他们那里放着还不如在自己手里放心；另一方面是因为价格上也不一定能和私人医生竞争。从对农民生活的影响来说，合作医疗所能解决的疾病对农民的意义也不大，因为它不保那些对农民影响巨大的大病。如果以农民的需要为前提，首先建立大病保险系统可能更好一些。当然，这只是推测，还需要调查，有了数据就能更准确地说明问题。至于资金问题，国家至少要在初期负起责任。一个可行的办法是将农业税直接转化为保险基金。

　　总之，国家在三农问题上应该有所为，有所不为。有所为的就是要为农民的自我发展提供起飞的平台，其它的则不能做。比如提高农民收入，一时能起作用，但不能持久，因为国家财政有限，不能长期这样支持农村收入的提高。增加农民收入是一个漫长的过程，不是三五年能够解决的。政府要有所作为的是培养农村的造血能力，而不是只给它输血。

　　问题集锦

　　问：姚教授，您好！我想问您一个关于银行利率的问题。农村信用社的利率是否应该放开？

　　答：这个问题比较大啊。我认为不光整个农村的利率应该自由化，银行的竞争没有利率的竞争就是少了一大块。具体到农村的情况，我认为在整顿农村金融秩序时，不能一刀切。像基金会，它是存在问题，最重要的是，在一些地方被乡、村干部操控，贷款难以收回，这样储户怀疑，争相提款，就出了问题。而中国有这样的习惯：一旦某个地方出了问题，就不管好的、坏的一律取缔，有的做的很好，也被取缔了。应该容忍某种形式的民间金融的存在。在这幺大的国家里，民间金融有很大的作用空间，像台湾，到现在民间金融仍然起着很大的作用。如果搞一刀切，就是把农村中的自主组织能力打垮了，又没有新的组织建立起来替代它，这样不好。

　　问：姚教授，您说要实行村庄民主，但是怎幺处理国家与基层民主的关系呢？当出现分歧，不能直接上传下达正面体现国家精神的时候怎幺办呢？

　　答：这正是我刚才所说的，村庄民主是国家架构的一部分。目前所出现的问题，正是孤岛民主和村庄以外的行政命令之间的矛盾的表现。因此，解决问题的办法仍然是将民主扩大到村庄之外。

　　问：姚教授，农村土地是要每几年都分一次的，那这样会不会影响农民对土地的投资呢？

　　答：矛盾不大。农村的土地是每几年都要分一次，但村庄有办法降低这个对农民向土地投资的影响，比如预留机动地、不调好地、补偿土地投资等。而且，我们还要看从哪个方面来看效率？是从土地与农业的效率看还是从整个社会的效率看？应该是从整个社会来看，看是不是有利于整个社会。双层土地所有制在农村社会保障缺失的情况下可能对整个社会的效率有好处。

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