韩俊：推进“三农”理论和制度创新 开创“三农”工作新局面

　　六大制度创新：新时期解决好“三农”问题的重大政策思路

　　中国经济时报：当前我们正处于一个全新的发展阶段，农村土地流转、农民工大量进城等新情况的演变，给“三农”工作赋予了新的内容，同时也提出了新的要求；形势的发展，也引发了业界关于“三农”问题的思考和讨论。您认为下一步“三农”工作应当如何定位和筹划？

　　韩俊：经过30多年的改革开放，我国农业和农村发展已经站到了一个新的历史起点上，农业和农村发展面临重要的历史机遇。同时，也必须看到，在我国经济快速增长、发展方式加快转变、社会结构加快转型、利益格局深刻变化的大背景下，农业基础薄弱、农村发展滞后、农民增收困难的局面仍然没有得到根本改变，城乡发展差距过大的问题依然很突出。没有发达的农业，整个社会就没有生存的保障。没有繁荣的农村，整个社会就没有稳定的基础。没有富裕的农民，整个社会就没有和谐的根基。全面建设小康社会，全面推进社会主义现代化建设，最繁重、最艰巨的任务仍然在农村。必须继续把解决好农业、农村、农民问题作为全党工作的重中之重，把建设现代农业、推进新农村建设和形成城乡经济社会发展一体化新格局作为我国经济社会发展的战略基础，坚持实行多予、少取、放活的方针，深化农村改革和推进制度创新，促进农业稳定发展、农民持续增收，努力保障主要农产品基本供给，切实解决农村民生问题，推动农村走上生产发展、生态良好、生活富裕的文明发展道路，实现城乡良性互动、协调发展和共同繁荣。

　　中国经济时报：最近，您主持的国家社科基金重大课题研究成果 《促进三农发展的制度创新：中国农村改革（2002－2012）》，作为迎接党的十八大主题出版重点出版物已经正式出版。在这部著作中，对今后农村改革和制度创新您提出了哪些观点？

　　韩俊：农村改革是当代中国经济改革的起点，也是十年来中国经济改革的突出亮点。过去十年，中国最重要的改革成就发生在农村。展望未来，农村改革和制度创新仍有很大空间，农村改革仍有可能走在整个改革的前面。党的十七届三中全会 《决定》规划了今后农村改革的政策蓝图，明确提出了六大制度创新任务：即稳定和完善农村基本经营制度，健全严格规范的农村土地管理制度，完善农业支持保护制度，建立现代农村金融制度，建立促进城乡经济社会发展一体化制度，健全农村民主管理制度。很明显，农村已有的制度创新还不够，相关的政策还不够完善，必须扎扎实实地把农村的改革和制度创新推向前进。

　　中国经济时报：虽然农村改革已走过了30多个年头，但迄今对农村基本经营制度仍存在许多模糊的认识。在一些地方，坚持农村基本经营制度的自觉性、坚定性淡化。您如何看待？

　　韩俊：按照党的文件的表述，我国农村基本经营制度是以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。过去围绕农业双层经营体制不同观点的分歧、交锋确实一直存在。一种观点是双层经营体制不实论，认为“统”在许多地区名存实亡。也有一种僵化的观点，仅把“统”理解为社区集体组织的“统”，认为建立和健全集体经济组织，是稳定和完善双层经营体制的首要任务，有的甚至认为，强化集体这一层次，将农民承包田收回，最终形成村集体统一经营、专业承包的格局，双层经营体制至此完成其使命。主流的观点认为，完善统一经营层次，不是脱离家庭承包经营另搞一套，而是更好地为家庭经营提供服务，提高农民的组织化程度。农业双层经营体制目前还远谈不上牢固，突出的问题是：“分”还不彻底、 “统”还不到位。

　　解决“分”还不彻底的问题，实质是赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。目前，农民土地承包经营权权能不够充分。应尽快落实十七届三中全会关于“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”、“完善土地承包经营权权能”等各项政策。进一步明确农户土地承包经营权 “长久不变”，并赋予农民对承包土地更加充分而有保障的占有、使用、收益和处置权利。开展土地承包经营权抵押试点，设置风险防范机制。允许土地承包权与经营权分离。承包权由承包农户永久持有，经营权是由承包权派生出来的权利，承包农户按承包权收取租金，拥有经营权的承租者享有土地的使用、收益、转让、抵押权。在土地流转过程中，要确保家庭经营的主体地位，严格用途管制，防止直接用行政手段推动土地规模经营，引发新的社会矛盾。

　　解决“统”还不到位的问题，就是要健全农业统一经营和服务体系。随着农业分工分业的深化，农业的各种生产经营服务活动早已突破了原来村集体的界限，传统集体经济组织内部的统分结合，难以有效建立现代农业组织体系。相比村级集体组织而言，农民新型合作组织、各种农业社会化服务组织、龙头企业联结农户的农业产业化经营组织等，在提供服务、引领农民进入市场方面发挥着更大的作用。十七届三中全会总结了我国农村改革的实践经验和基层的创新，明确把这些新的服务主体都纳入统一经营和服务的范畴，赋予了双层经营体制更加丰富、更符合实际的内涵，具有重大理论创新意义。从总体来看，我国农业统一经营和服务体系还难以适应现代农业发展的需要，今后，要进一步发挥好村级集体组织的作用，大力发展各种农业社会化服务组织和农业生产服务性企业，鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制，充分发挥其为分散的农户提供统一经营和服务的作用。扶持农民合作社，就是加强统一经营和服务，就是扶持农业和农民。应把依法规范、加快发展农民新型合作组织作为深化农村经营体制改革的战略举措，切实按照“服务农民、进退自由、权利平等、管理民主”的要求，充分发挥合作社在组织农民、落实政策、对接市场等方面的作用。

　　中国经济时报：土地问题是“三农”政策的核心，健全严格规范的农村土地管理制度应当着力解决哪些问题？

　　韩俊：土地是农民最基本的生产资料，是农民维持生计最基本的保障。土地承包经营权、宅基地使用权是法律赋予农民的合法财产权利。近年来，随着城镇化进程的加快，侵犯农民土地权益的现象有加重趋势。农民权益易被侵犯，根本原因是我国土地制度与管理体制改革还不到位，核心是在农民土地权益保护方面仍存在重大制度缺失。除了土地承包经营权权能不完善外，征地范围过宽，对农民的补偿偏低，失地农民长远生计缺乏保障；农民宅基地权益法律法规不健全；集体土地所有权残缺不全，城市土地属于国有，农村土地属于农民集体所有，同样一块土地，因为所有制不同，在权利设置和利益分配上产生巨大鸿沟，这样一种土地权利二元格局，使得集体和农民难以分享土地长久的增值收益。

　　从理论与各国的实践看，赋予农民更加完整的土地财产权，是维护农民土地权益的关键，是处理农民与国家关系的一个最重大政策课题。要立足现实，尊重历史，正视未来，在充分考虑制度变迁的路径依赖和意识形态等约束条件的情况下，通过产权的有效分割和清晰界定，赋予农民更加完整的土地权利（包括排他的使用权、独享的收益权及自由的转让权），使农民感觉到真正成为土地的主人。当前，需要抓紧做好农村土地制度改革的三项工作。一是在全国范围内开展农村土地确权登记，在确权的基础上，为农民颁发具有更明确法律效力的土地承包经营权证书和宅基地使用权证书，加快建立全国统一、权威的农地权利登记体系。二是尽快修改土地管理法，把党的十七届三中全会以来中央提出的完善农村土地制度的政策细化为法律条文。三是加快征地制度改革，实行对失地农民的土地财产权的公平补偿，鼓励地方政府对失地农民集体采取留用地、物业置换、提高补偿标准等办法，增大失地农民的财产补偿份额。

　　中国经济时报：近年来，国家财政惠农政策力度不可谓不大，但农业在国民收入分配中仍处于不利地位。下一步，在完善农业支持保护制度方面，还有什么文章可做？

　　韩俊：中央财政“三农”投入从2003年的1754．5亿元增加到2011年的12286．6亿元，8年间增长了6倍，年均增长25．4％，远超出中央财政本级支出年均增长11．04％的水平，也超过全国财政支出年均增长19．23％的水平。(点击此处阅读下一页)

　　 “十一五”期间，中央财政累计安排“三农”支出29623．8亿元，年均增长23．6％，投入总量是“十五”时期的2．6倍；2011年中央财政用于“三农”的支出规模达到12286．6亿元，超过“十五”时期五年的总和（9580亿元）。无论是“三农”投入的增量，还是增幅，近几年都是很高的。但是，由于我国农业农村发展底子薄，农业基础设施投入欠账多，建设社会主义新农村和发展现代农业任务艰巨，目前的投入力度还远远不能满足农业和农村发展的客观需要。

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