刘强：农地制度论要

　　自上世纪七十年代末以来，我国逐步形成了具有鲜明中国特色的农地制度。近四十年的实践表明，这一制度适合我国社会主义初级阶段的国情农情，同时也需要在实践经验的基础上逐步加以完善。

一、农村土地所有制取向

　　我国农村土地实行“两权分离”，即所有权归集体，承包经营权（使用权）归农户，实践证明这是可行的、有效的，已形成普遍共识。

　　农村土地搞国有制，没有必要，也没有现实意义。

　　搞私有制，现阶段没有可行性。中国共产党立党立国的初心是什么？我理解，其初心就是消灭剥削制度、改造私有制度。新中国消灭了剥削制度，完成了对农业生产资料（尤其是土地）的社会主义改造，可见，土地私有制不是社会主义新中国的选项。在农村土地所有制问题上，不可忘了我们党立党立国之初心。再说，土地私有制真的有那么多好处？其弊端又有多少？封建剥削制度就是以土地私有制为基础的，土地私有制实在没有给我们留下什么好的印象。现阶段，以至于本世纪，土地私有制搞不得。

　　所以，我国农村土地制度的基本框架就是“两权分离”，实行集体所有制，农户通过承包方式获得经营权。稳定农户的承包经营权，是各方面普遍赞同的政策取向。由此衍生出来的，是承包期限的设定、承包期内调整的管理以及承包期届满调整的管理等政策措施。

二、承包期限应如何设定

　　10月18日上午，习近平总书记在党的十九大上宣布：农村土地二轮承包期满后再延长三十年。我听到后感到很意外，一是没有想到十九大会公布三轮承包期限，二是没有想到三轮承包期限确定为三十年。因此，既非常意外，也十分兴奋。总书记参加贵州代表团审议时说，确定30年，是同我们实现强国目标的时间点相契合的；到建成社会主义现代化强国时，我们再研究新的土地政策。可谓统揽全局，高屋建瓴。

　　我在《农地制度论》一书中曾提出建议：三轮承包仍以三十年作为承包期限为好。主要阐述了两个理由：

　　一是实践经验的验证。二轮承包期为30年，经过十几年实践，各方面都感觉这个承包期比较合适。大家都知道，一轮承包期15年是土地承包制度的试运行期，确定以15年为承包期的时候，已经承包到户三五年了。一轮承包届满时，感觉15年还是偏短了，所以中央经过研究把二轮承包的期限确定为30年。那么，这个“30年”就是在一轮承包的经验教训基础上确定的，理论上说应该是一个比较适宜的承包期限了。二轮承包的实践也表明，以“30年”作为承包期确实是比较合理的，得到了方方面面的普遍认同，当然也有的认为再长一些好，也有的认为更短一些好，但总的看，“30年”的接受程度比较高。

　　二是制度本身的需要。承包期限是土地制度的一个重要方面，它应该确定一个固定的承包期限，形成制度，不应变来变去。有的同志这样推断：一轮承包期15年；二轮承包期30年，翻了一番；那么三轮承包期限似乎以60年为好，即再翻一番。这个思路是经不住推敲的。若如此，四轮承包期限应为120年，五轮承包期限应为240年…，这个逻辑显然是不成立的。

　　所以，我个人的认识是：基于上述两方面理由，三轮承包的期限仍以30年为宜。学习领会党的十九大精神之后，感觉报告中立意深邃、眼界高远，使我对于延长承包期政策的认识更加清晰、更加深刻了。

三、承包期内调整的管理

　　土地承包到户的时候，集体经济组织成员人人有份，即“按户承包，按人算地”，每名集体成员都在事实上得到了一份承包地，尽管多数地方并不能指认出每人的具体地块，但是每个人分到了几亩几分承包地，以及好地分到多少、差地分到多少，那都是清楚的。

　　接下来问题就来了。一是生老病死问题。有的七老八十的老人，他们分到承包地之后，过几年去世了；有的小青年结婚娶媳妇，过上一两年生了小孩子了。那么，去世老人的承包地要不要退出来？新生的孩子能不能给一份承包地？这个问题就非常现实！二是嫁出嫁入问题。农村姑娘结婚，往往是嫁到另外一个村子去，那么她在娘家的承包地怎么办？她在婆家村能不能重新分到一份承包地？就婚嫁女的个人意愿来说，她们当然希望能够在婆家重新分到承包地，因为即便在娘家的承包地给她保留，那也是“人地分离”，她不大可能去耕种，也很难获得收益。

　　上述两方面问题所引发的政策争议是，承包土地能不能适当调整？讨论这个问题，有必要先考察一下现实中群众的实践做法。大家知道，在中央逐步控制土地调整之前，农民群众是普遍倾向于进行调整的，即“减人减地，增人增地”。但是，一些专家学者论断，这样的调整损害了承包关系的稳定性，不利于农民增加田间投入，会影响到农产品产出，以致影响国家粮食安全；更有甚者，担心良田会变成荒漠。所以中央在政策上逐步加强了对土地调整的管控，《农村土地承包法》也作出了相应的规定。也就是说，通过出台管控措施，纠正了群众的实践做法。我们知道，人民群众是历史的创造者。“包产到户”就是农民群众的创造。但是“包产到户”在历史上曾经被多次“纠正”，使其四起三落，终于在七十年代末才被“扶正”。所以，纠正群众的做法需要慎行，这是一条客观规律。

　　对于承包土地能不能适当调整，需要深入讨论的问题有两个：一是农户对承包地的投入。一个基本的判断是，随着国家强农惠农富农政策体系的逐步完善，农户对承包地的投入有了重要变化。上世纪八九十年代，地里的投入确实在较大程度上依赖农民自己；但是到目前阶段，田间的水利、电力、道路等具有公共产品性质的投入，基本上由国家财政和集体经济承担，农民主要的田间投入是浇水和施肥。据调查，浇水和施肥（化肥）受土地调整的影响微乎其微，大致可以忽略；至于农家肥、有机肥，会受到土地调整的一些负面影响，但这方面也不可过高估计。

　　二是土地调整利弊的认识。一方面，土地调整会在一定程度上影响农户的投入行为，这是其弊。至于这一弊端的负面影响程度，目前尚缺乏有说服力的论证。有的论证放大了土地调整的负面影响，有的论证没有区分土地大调整、小调整，从而把“减人减地、增人增地”这样的小调整的弊端混同于土地大调整的弊端。在政策上，逐步严格控制土地调整，以稳定经营预期和生产投入，增加农产品供给，这体现的是经济效益。另一方面，土地调整有没有利呢？其利就是可以平衡人地关系，即“减人减地、增人增地”，避免“死了的人还有地，生了的人没有地”，从而实现公平，这体现的是社会效益。关于上述利弊，以及由此产生的经济效益和社会效益，现实中存在一些偏颇的认识，即经济效益重要于社会效益。似乎新生的人口没有承包地不是什么问题。但是目前的信访情况表明，多数无地人口有获得承包地的诉求，这方面的问题不应漠视罔闻。

　　关于承包期内的调整，总起来说，我个人的认识是：如果农民群众没有意见，30年承包期内稳定（甚至固定）承包关系，少调（甚至不调）承包地，当然是好，这样可以稳定地发展生产；但是，现实中农民群众是有意见的，有的地方意见还比较突出。这就需要实事求是，妥善处理好效率与公平的关系，在坚持“稳定”的原则下，给“调整”留出适当的口子。

四、承包期届满调整的管理

　　按照稳定承包关系的原则，土地承包期届满时，实行“延包”政策，目前的二轮承包和未来的三轮承包都是这一政策。个人理解，中央出台“延包”政策，应该是有苦衷的。承包期届满如果对土地进行调整，对于生产经营确实有一定负面影响，因此，如果不考虑公平问题，稳定当然就是最基本的政策取向。大概这就是出台“延包”政策的主要考虑。

　　但是，相对于承包期内对于公平的诉求，群众对于承包期届满时公平的诉求往往更为强烈，待地农民就等着这个时机给村里要承包地。所以，“延包”政策实际执行起来难度不可小觑。许多专家学者考察了二轮承包“延包”政策的实际落实情况，综合起来看，当时大概是“三个三分之一”，即：小调整的占三分之一，大调整的占三分之一，不调整直接延包的占三分之一。而其中第三类情况，往往是承包期届满之前的几年曾经调整过土地，已经实现了公平。因此，基本的判断是，农民群众对于承包起点的“公平”看得是比较重的，对此应有客观的、充分的认识。

　　总得看，土地调整有利有弊，应当全面分析、因地制宜，防止认识偏颇、搞一刀切。比如，如果土地细碎化非常严重，人地矛盾特别突出，多数群众对于解决这些问题有强烈的愿望，在三轮承包起点就有必要进行土地调整，在政策上应当积极给予支持和指导。我在《农地制度论》一文中分析认为：当矛盾积累到一定程度的时候，小调整可以解决小问题，大调整可以解决大问题。

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