赵树凯：农民流动三十年

　　编者按：2008年，农村改革三十年之际，作者记录了对农民流动的观察和思考。三十年来，政府政策对农民流动问题经过了“不加管理”、“打压限制”和“平等对待”三个阶段，营造了平等、有序的流动格局，尊重了农民的意愿和权益。十年之后，重温此文，我们依然需要深思：在今后的改革发展进程中，该建立怎样的体制机制，来保证这样的政策弯路不再重复，保证农民的伟大创造更加顺畅地成为政府的政策选择。

　　农村改革的三十年，也是农民流动的三十年。观察这三十年，可以从两个侧面进行：一个是农民的表现，一个是政府的表现。从政府表现的角度看，这三十年大致可以分为三个阶段。第一个阶段是从改革开始到二十世纪90年代前半期，具体说是1978年到1993年，基本上是“无政策”时期。第二个阶段是90九十年代后半期到二十一世纪之初，具体说是1994年到2002年，政策纷纷出台，但政策导向以限制为主，包括出台了若干新的歧视性政策规定。第三阶段是2003年至今，政策导向发生根本转变，新的政策以促进平等对待、重视保护农民权益为基本特点。本人认为，最近几年是改革以来解决农民工问题进展最好的时期。

　　农村改革启动以后，如同没有预料到乡镇企业异军突起一样，政府也没有预料到民工潮会汹涌而来。上个世纪70年代末，随着家庭承包制度的推行，人民公社制度解体，原来对农民几近军事化的身份约束不复存在，农民获得了劳动的自由，开始出现少量流动就业的农民。最初，这部分农民主要以走街串巷的能工巧匠为主，在商业经营和工业领域则相当少见。80年代中后期，随着对外开放和城市改革的深入，东部沿海地区经济快速发展，局部地区的劳动力需求趋于旺盛，拉动了流动农民的规模的不断扩大。于是，越来越多农民参与流动，从不发达地区进入发达地区，从中西部地区进入东南沿海地区，从乡村进入城市，流速不断加快，流域不断扩大。

　　直到1989年初春，几百万农民南下引起爆发性集聚游动，成为“民工潮”爆发的标志性事件，交通部门不堪承受，社会舆论为之哗然。1992年以后，随着邓小平同志南巡讲话的发表，中国经济发展进入了新一轮增长期，到90九十年代中期的几年间，农民工在规模上急剧扩张，达到了新的高峰。大致上，70七十年代末到80八十年代末，虽然民工潮在持续涌动，但是，政府对于这个重要的社会经济现象，并没有给予特别关注，更没有政策积累；80八十年代末和90九十年代初期的几年，由于民工潮规模急剧增长，政府开始关注这个问题，也制定了相应政策应对，但政策应对的主要表现在缓解交通和城市基础设施的压力等方面。或者说，这个时期的政策努力，主要是社会秩序角度的，还不是就业角度的。进入90年代中后期，城市面临农民进城、城镇新增劳动力就业、下岗失业人员再就业“三峰叠加”的严峻形势。这个时候，关于农民工的政府管理，就业成为主要视角。但是，也正是从在这个时候开始，关于农民工管理在政策上走上了歧途，主要表现在，这些政策努力坚持了城乡分割、歧视农民的思路。

　　本文之所以把1994年作为政策转折的标志，是因为这年的11月劳动部公布了《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》。这个文件把此前几年一些地方政府局部性的农民工限制措施上升为全局性政策规定，严重地扭曲了在城乡统筹方向上解决农民工问题的历史进程，也直接影响了农民的权利。这个文件的主要内容是，用人单位若招用外省劳动力，需经劳动部门核实确为当地无法招用到工人的工种、行业。被用人单位跨省招收的农村劳动者，外出之前，须持身份证和其他必要的证明，在本人户口所在地的劳动就业服务机构进行登记并领取外出人员就业登记卡；到达用人单位后，须凭出省就业登记卡领取当地劳动部门颁发的外来人员就业证；证、卡合一生效，简称“流动就业证”，作为流动就业的有效证件。这个政策规定集中体现了当时用计划经济的思路处理就业问题、用分割城乡的思路处理农村问题的政策倾向。

　　具体来看，最早从限制的角度处理农民工问题的是一些流入地的地方政府，如长江三角洲、珠江三角洲等发达地区，以及北京、上海、广州等大城市。主要方法是，其一清理遣返。这是改革以前就经常在社会控制中使用的行政措施，现在由于农民的过量涌入，则进一步增加了这种清退的力度，扩大了清退规模。其二是建立外来农村劳动力“务工证”制度。广东省的这项工作起步较早，基本做法是：规定广东的企业招用省外劳动力要先报请劳动行政部门批准，由劳动行政部门审批核准其使用外来务工者工数额，企业凭此招用外来务工者，应招的外来劳动力必须持有原地政府劳动部门开具的外出务工证明，招用后再在广东当地办理“务工证”等。江苏、上海等地也制定了类似的制度。其三是出台了一套严密限制使用外来劳动力的规章细则，核心内容是外来劳动力进入本地只能从事本地劳动力不愿意选择的行业工种。如北京、广东、江苏、上海在当时都有这方面规定，其中以上海限制最为严格。

　　这些政策规定执行的结果，第一是加重了农民的经济负担。因为外出要审批，办证要交费，而且收费名目多，等于农民在花钱买“流动权”。特别是，这些审批活动与特定政府部门的利益相结合，在罚款收费等方面缺乏监督和节制，成为经济上盘剥农民的重要手段之一。第二是限制和侵犯了农民的就业自主权，成为对农民新的身份管制，尤其是在这些政策烘托下的收容遣送愈演愈烈，制造出若干人间悲剧，。这是对于全体农民的巨大伤害。另一方面，限制性政策的执行本身在政府系统中也受到了抵制。面对农民流动，流出地地方政府却是另外一种表现。起初，流出地政府同流入地政府一样，对于这种流动未加留意。但是，当越来越多的农民异地就业产生了巨大的经济效益甚至成为该地区经济发展的重要生长点时，流出地政府态度大变，由不予理会变为大加赞赏，有些省和县的领导公开发表讲话文章，号召鼓励本地农民走出去就业。一些地方政府把劳动力输出作为一项重要的产业来对待，积极动员社会力量，为外出就业拓展信息渠道，提供交通方便。因而，流出地政府总体来说并不认同种种以限制农民流动为主要目标的政策安排。但是，流出地的某些部门，出于本部门利益的考虑，却往往是另外一种态度。他们对于流入地的某种规定给予配合协作，种种证件收费成为重要的部门收入，甚至成为增加预算外收入的重要渠道，；收费罚款成为促使流入地和流出地政府部门联手加强管理的胶合剂。

　　在以限制和歧视为政策导向的七八年间，农民流动的脚步依然浩浩荡荡，农民的抵抗也愈加激烈。实际上，进入新世纪的时候，这些限制性政策开始被矫正，并迅速衰落下去。在2001年，有关部委就联合发出《关于全面清理整顿外出或外来务工人员收费的通知》，其中规定：从2002年3月1日起，一律取消包括暂住费、外地务工经商人员管理服务费、外地建筑企业管理费等在内的收费；证书工本费每证最高不得超过五元。比较之前的收费横行，这已经是巨大进步，但是，这些改进是以那些行政审批、证件手续为前提下做出来的，因此政策上对农民工就业和流动的限制和歧视并没有根本性转变。2005年初，劳动和社会保障部发出《关于废止<农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定>及有关配套文件的通知》。这些限制性规定在存在了十年之久后终于被废止。我们无法说清楚，在那些年里，这些审批办证、收费罚款、清退驱赶的文件规定，以及在这些政策规定指引下的蛮横行为，给千千万万的农民造成了多少麻烦和经济损失，带来了多少屈辱和辛酸。

　　政府既要提高经济效率，又要维护社会安定，要维持本地人口中较高的就业率。因此，试图对外来人口进行管理与控制是可以理解的。但是， 实践表明，并非有了限制规定、有了收费罚款，就实现了有序。实践还表明，单靠处罚、取缔维系的有序，往往会不断制造新的无序和冲突，反而对于维持真正理想状态的有序却无济于事。

　　本文所以说2003年标志着农民工政策导向的根本转变，不仅因为这一年开始的新一届政府推出了一系列惠及三农的政策措施，不仅因为这一年收容遣送制度被废除，而且因为，这年年初，国务院办公厅发出《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》。这个文件有七条，三千余字言，核心内容是：取消对企业使用农民工的行政审批，取消对农民进城务工就业的职业工种限制，取消专为农民工设置的登记项目，逐步实行暂住证一证管理。各行业和工种尤其是特殊行业和工种要求的技术资格、健康等条件，对农民工和城镇居民应一视同仁。这是一个体现市场经济和城市化发展方向的重要文件，标志着农民流动就业政策的重大转折。这个文件的直接目标群体是流动就业的那部分农民，但是，它赋予全体农民以权利。从权利平等与机会均等的意义来说，进城农民的权益实际上就是全体农民的权利。从统筹城乡发展、推进城乡居民身份平等化的历史过程来看，从根本上解决农民工问题上的角度来看，这个文件具有历史里程碑的价值。

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