曹锦清：中国三农问题历史逻辑与发展主线

　　三农问题为什么在上个世纪末本世纪初成为朝野关注的头等重要的问题，国内的学术界一些人对这个问题提出了哪些解决思路；对"三农"问题的考察，应放在什么样的框架下，怎样解决三农"问题，主要谈谈我个人的一点看法。

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　　上个世纪末，或者说是1996年以后，"三农"问题成为朝野关注的问题。我们这个民族，日子好过的时候，通常把农民给遗忘了，而日子不大好过的时候，又想起了农民。五十年来，大抵如此。1992年以后，我们知道，如果按照市场经济的标准来说，叫做中国已经进入了马克思经典意义上的所谓"生产过剩"的经济危机。经济学家把这个事实表述为所谓"卖方与买方市场的结构性转换"，也表达为所谓的"内需不足"。而实际情况是整个农民阶层和国有企业的下岗职工，占我们民族的70－80％的人民，有巨大的需求，但并不符合市场经济条件下的所谓"有效需求"。通常地讲，就是说没钱买东西。98年朱鎔基执政后，利用国家借债投资的办法来保证国民经济的总体增长。至今已经借了5100多个亿，据他在这次人代会上的报告说，借了那么多钱，进行了有效投入，因而形成了2.5亿的优质资产留给了下一届政府。情况如何，我们不清楚。但有一点却是肯定的，就是占我们民族人口的70%农民（又有一种统计说农民占国民人口的总量已经下降到64％），8.6亿--8.8亿，这么巨大的人口，这还不包括城市的贫困阶层，他们如果丧失了购买力，这个国民经济怎么能够有效运作。就在经济出现了问题，内需不足的时候，我们又发现了农民。所以经济学家思考问题是从解决内需不足的角度来考察"三农"问题，他们提出的办法叫增加农民收入，减轻农民负担。增收减负在至92年以后党和国家的文件中不断得到强化，其核心便是增加内需。增收，如何增收？经济学家们开出了个药方。第一是调整农业产业结构，人均1亩土地、种植结构相似而又雷同的小农经济如何调整产业结构，能否将种植业，尤其是粮食，转到经济作物？这个问题并没有解决。第二是调整农村产业结构。农业产业结构是指农业内部粮食作物和经济作物的调整，农林牧副渔的比例调整。农村产业结构是说农业要转到地方工商业。我们知道，如果说共和国的前30年，我们把它概括为中央政府主导的国家工业化发展战略，那么这20年大体上可以描述为地方政府推动的地方工业化发展战略。这个战略在沿海和内地，我指的是东部和中西部地区引起的是不同的效应。可以这样讲，在整个80年代，沿海，主要是指江浙地区和珠三角，或者叫闽南地区，超速完成了从传统农业向工商业的转轨。地方财政也从农业转向以工商业为主，而绝大部分农户的家庭收入重心也从农业转向工商业。就是说，对于中西部地区而言，省市县乡四级政府发动过三次到四次的大规模的地方工业化的进程，或者叫做乡镇企业建设过程。这个过程总体上来讲是失败的，由此而留下的大量债务，还有半数没有着落。所以对中西部广大地区来讲，虽然地方政府利用自己的行政权力来推动工业化，但依然没有完成地方的财政从农业向工商业的转轨，农户的收入也没有完成从农业向工商业的转轨。他们只能利用自己的劳动力到外部打工来弥补农业收入的不足。这样，20年来不断膨胀的地方行政机构的财政支出，就实际上间接地压到承包制下的小农的及其有限的农业剩余上去。这种情况在92年以后加剧了。所以，经济学家开出的这两个药方，在中西部地区并没有收到积极的效果。至于减轻农民负担，99年在安徽试点搞税费改革，就是把各种苛捐杂税，包括合理的三提五统以及其他一些苛捐杂税并入税中，而农业整个税种也并未一种农业税。标准是按照上年全乡人均收入的8－9%的范围征收。在前年的安徽试点的时候，舆论把它视为中国农村的第三次大的革命，认为是解决农村问题的关键。第一次是土地革命，第二次是分田到户，第三次就是税费改革。而事实上，费改税之类的改革在中国漫长的封建社会当中曾经实施过几次，而每次都是收效一时而没有根本解决问题。明朝中晚叶的张居正的那个改革，所谓"一条鞭法"，就是费改税。康熙雍正年间的"摊丁入亩"也是费改税。但没有解决问题，所以中央也看到了费改税要与其他一整套改革措施配套，最主要的就是精简机构。精简机构在我们共和国50年的历史上，前30年搞了三次，后20年也搞了三次，一共六次，但每次精简机构的结果都是行政机构的膨胀。在乡镇这一级，80年代初工作人员的平均规模大概在20人左右，小的12－13人，大的27－28人。经过了20年的发展，这级机构规模全国平均达到120－150人，膨胀了五倍有余。而县这一级在80年代初规模为200－300人，现在普遍超过了千人。所谓机构的膨胀就是吃饭的嘴巴多了，不仅嘴巴多了几倍，而且嘴巴还大了几倍。所以，要减轻农民负担，需要精简机构和官吏。但是，这牵涉到地方政府精英的饭碗，谁敢动？国务院的体制改革很容易，把13个部门挪出国务院，成立国家的垄断集团，暂时解决了问题。县乡这两级你怎么办？减下来的人往哪里去？这个问题不好解决，所以所谓的"增收减负"解决"三农"问题，思想提出来了，但是步履艰难，收效甚微。

　　关于"三农"问题，另外还有一个提法，就是目前在学术界占主导地位，主要是在经济学界，他们认为承包制小农的能力已经发挥到极限，所以，大量地减少农民才是增加农民收入的根本途径。此外，还说要加快进行工业化和城市化建设，把沉淀在农村的过剩劳动力（数量至少有2亿）转移到工商业当中来。因此，一方面要完成市场经济体制转轨，必须将土地的现有产权结构进行重大变革。他们将土地所有权视为妨碍土地流转的根本原因。所以有学者建议土地实行私有化。这样，可以加快土地流转，将土地有偿地集中到一些种田大户手里。但这个问题，土地的现行所有制结构如果转化到私有权、私有制，将会给中国的农村、农民以及中国整个社会秩序的稳定将会产生什么样的影响，这个问题依然没有被他们深思熟虑。他们一方面提出要改变土地的产权结构，加快土地流转，另一方面要求废止歧视性的户籍制度，加快城市化的建设，使得中国的工业化和城市化同步进行，改变我们50年来城市化滞后于工业化的现象。他们认为，只要改变歧视性的户籍制度，2亿左右的农村剩余劳动力就会以较快的速度转向工商业，转向城市。这种拷贝西方发达国家的社会转型经验的思路，在中国能不能适用？中国农村的大量剩余劳动力能不能转移到城市？在劳动力无限供给的条件下，其工资结构有下降的趋势。据调查，1986年到1996年间，沿海城市打工者的工资基本上没有明显地增长。与之相反，96年后其总体工资结构有下降的倾向。现存的工资，就算500元吧，能否使打工者在城市居住下来，能不能养家糊口，这是一个问题。现存的工资结构使得农民只能成为农民工，不能转化为城市的工人。另外，城市现有的社会保障，这里主要指义务教育、失业保障、医疗保障，这四大保障在现存的中国经济条件下，能不能一次性地或者是较快地赋予、覆盖到全体国民、全体农民，这还是一个问题。这么来说，如果取消现有的歧视性户籍制度，让农民能够自由进入城市，而同时又未能把城市的社会保障赋予进城的农民，那么将在同一个城市内部产生了两个不同的等级。这样对整个城市的管理将带来什么，这些经济学家也没有给予充分的考虑。这是学术界主流关于"三农"问题的基本想法。

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　　"三农"问题，通常把它认为是一个农民负担问题，其实不然。下面我要讲第二个问题，就是考察当代中国"三农"问题的三条主要线索。在这里不能详谈，只是提出来供诸位参考。

第一是人口与土地的关系。所谓人地关系问题，即农业人口对有限耕地的压力不始于当今，也不始于共产党政府，更不始于毛没有听马寅初的一句话，所以中国的农民就撑开肚皮生孩子。不只如此，人口对土地的压力由来已久。可以这样说，500年了。如果再往前追溯，1000年了。中国秦汉到隋唐之间，我国的人口规模通常在6000万左右，南宋时期突破1亿，原因就在于一项小小的农业技术传播。即早稻，所谓占城稻从越南引入中国。于是，中国长江以南的水田开始形成了两熟制，甚至三熟制。这样形成两大效应，一是人口规模扩大，因为原来比如5亩土地养活1人，而现在2.5亩就可以养活1个人了。随着单位亩产的提高，复种指数的增加，南方的人口开始超过北方。第二个效应是由于稻田的价值增高，引起了对长江流域江流湖泊的围垦。我们湖北、河南等地一些大的湖、堰的围垦，基本上是从南宋开始的。还有梯田上岗大概也从南宋开始，这样又引起人口的大量增长。南宋人口突破1亿，元代人口稍有降低，明清时期又上升到1亿以上。明代的1500年是一个很重要的分界线，这一年在世界史上也是非常重要的分界线，一位欧洲人发现了新大陆。这个发现对中国意味着什么？意味着两样东西，一是南美的高产作物进入了中国，主要是玉米、番薯、土豆、南瓜、花生等，通过荷兰、西班牙到中国的贸易的商人进入了南中国海地区，进入中国。二是墨西哥的银元进入中国，引起南方中国商品经济的发展。中国是一个银元国家，而银子主要来自墨西哥和日本。明代所以会出现倭寇，他们来干什么？他们本来带来了日本的白银到中国来经商，经商失败了就抢。其实在在福建沿海、江浙沿海的倭寇主要还是中国人。所以1500年以后，南中国商品经济发展迅速，人口日渐稠密。以后随着每一次的战争（主要在北方和中部地区），每一次的饥荒，每一次的天灾人祸，这些高产作物就不断地向中部、北方、西部地区进军。直到现在，中国国家级贫困县主要还是靠红薯、土豆和玉米这些支撑。有人说清代的"摊丁入亩"，从此人头税取消是对中国人口膨胀负有主要的责任，当然有道理，但高产作物的引进，使得原来我们民族主要的河泊土地化了，由河谷民族和平原民族变成了丘陵民族和山区民族。生态环境遭到破坏，从那个时候就逐步开始了。由于水稻和小麦没有办法与森林和草地争坡地、争丘陵，而红薯、土豆、玉米有这个能力。这样，大面积的生态破坏、大规模的人口增殖出现了。大概是在康熙晚年，剩余土地已经基本上开垦完毕。到了解放初，我们已有耕地16亿亩，人口达到5.83个亿。经过50年，我们的耕地仅剩14.2亿亩，人口规模达到13亿，到2030年，我们的耕地会进一步减少1亿亩，而那时我们的人口规模将是16亿。当然，这里的土地面积只是税亩，而非实亩。实际的耕地有多少，有多种说法，一说是19亿亩，一说是20亿亩，一说是21亿亩，还是说是24亿亩。中国的统计数字历来是不真的。即便我们取其中最大的，人地紧张也是显而易见的。唯一的办法是提高单位亩产。50年来，共产党在农业方面最大的成果是单位亩产平均提高了3－4倍。1952年我们的粮食产量是3600亿斤，达到解放前的最高产量，到1996年，总产量达到1.1万亿斤，提高了将近3倍。而同期人口增长了1倍多一点，所以我们比过去时代好多了。因此，人地关系问题，不是哪个党派带来的，也不是哪个领袖决策失误带来的。而且在50年代初，平心而论，也不可能来实施现代的计划生育。因为共产党依靠农民来打天下，如今天下初定，就要发动一场针对农民生育文化的战争，那是不可能的。当然，在那个时代，确实尚未认识到问题的严重性。我们在毛发动的"工业化"过程当中，的确有一种天真浪漫的想法。1958年的《人民日报》社论就讲，只要我们实现了农业的集体化、工业化加上机械化，我们的粮食就不是现在这样的几倍的增长，而是十几倍、几十倍的增长。到那个时候我们的土地不是少了，而是多了。我们全国用1/3的耕地来种粮食，用1/3的耕地来种树，还有1/3的土地让它休闲。这个牛皮我们现在当然觉得很奇怪，问题的严重性也得到认识。当人均耕地达到1亩以下的时候，这个耕地只能用来种粮食，别无其他出路。这个问题从96年以后就被学术界反复谈到了。但是，它是历史地形成的，无法在短期内得到解决。所以现在地承包制，从经济学上来讲是不经济，但为什么要坚持承包制，为什么要人口来均分土地？它的政治学和社会学的意义远远超过其经济学意义。它是稳定天下的一个基本的农村经济制度。(点击此处阅读下一页)因为大量沉淀在土地上的农村剩余劳动力，无法在短期内转移出去。这是第一条线索。

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